농업직불금 제도개선 시범사업 모니터링 및 성과분석(요약)

1. 과업개요

농산물 가격보전을 위한 기존의 농업직불금 제도는 정책적으로, 사회적으로 논리적 근거가 낮아지고 있다(Tangerman, S. 2011). 그래서 많은 선진국들은 농업농촌이 갖는 공공적·다원적 기능에 근거한 새로운 논거에 기반한 프로그램을 도입하고 있다. 한편 최근에는 농가소득의 중요한 결정요인으로 공적자금이 등장하고 있어, 농가소득을 보전하기 위한 공적자금의 새로운 논의가 필요한 상황이다.

충남도는 “농업직불금 제도개선 방안(2014)”을 마련하여 중앙정부와 농정관련 단체에 공식적으로 제안한 바가 있다. 당시 제안된 방안에 대해서는 모두 공감을 하였지만, 실제 실현가능성에 대해서는 회의적이었다. 당시 제안된 농업직불금 제도개선은 제1축 희망농업직불(식량자금 프로그램과 젊은농부 프로그램), 제2축 생태경관직불(농업생태 프로그램, 농촌경관 프로그램), 제3축 행복농촌직불(농촌공동체 프로그램, 농촌안전망 프로그램)으로 구성되었다.

충남도에서는 농업직불금 제도를 개선하겠다는 취지에서 당시 제안된 내용을 충남도 차원에서 실제 시행이 가능한지, 사업성과가 있는지를 검증하기 위한 시범사업을 추진하였다. 이렇게 추진된 시범사업의 명칭은 “농업생태환경 프로그램”이었고, 보령시 장현마을과 청양군 화암마을을 대상으로 2016년 5월부터 2018년 2월까지 시행되었다.

본 과업의 목적은 충남도와 농민이 상호협력 해 농업직불금 제도개선을 위한 농업생태환경프로그램의 구체적인 실천방안을 모색하는데 있다. 과업의 주요내용은 농업생태환경프로그램의 구성과 모니터링, 그리고 성과분석과 정책제언이다.

[과업의 주요 추진과정 ]

구분	주요내용
2015년	* 농정제도개선을 위한 국회심포지움 개최(2015. 2) * 시범사업 대상마을 공모(2015. 9. 4 ~ 10. 30) * 시범사업 대상마을 선정(2015. 11) * 시범사업 대상마을 주민간담회 개최(총 6회)(2015. 12 ~ 2016. 1)
2016년	*제1차 연구자문회의 개최(2016. 2. 19) * 2016년 주민교육 및 프로그램 개발(총 7회)(2016. 2. 24 ~ 2016. 4. 7) * 제2차 연구자문회의 개최(2016. 4. 8) * 2016년 프로그램 컨설팅(제1차)(2016. 4. 14 ~ 4. 30) * 농업직불금 제도개선을 위한 “농업생태환경 프로그램” 실천협약식(2016. 4. 20) * 제3차 연구자문회의 개최(2016. 5. 13) * 2016년 프로그램(개인별/마을별) 협약 체결(2016. 5. 16 ~ 31) * 2016년 시범사업 모니터링 수행(2016. 5 ~ 12) * 농업생태환경프로그램 워크숍 및 현장조사(2016. 6. 8 ~9) * 제4차 연구자문회의 개최(2016. 8. 31) * 한국농식품정책학회 특별포럼 발표(2016. 10. 14) * 농정패러다임 전환모색을 위한 충청남도의 제안 발표(2016. 10. 20) * 2017년 주민교육 및 프로그램 개발(2016. 12) * 농업직불제 및 농정예산 개편을 국회토론회 발표(2016. 11. 2) * 2017년 주민교육 및 프로그램 개발(총 3회)(2016. 12. 1 ~ 15) * 직불금 제도개선을 위한 충남의 농업생태환경 프로그램 발표(2016. 12. 15)
2017년	* 사례 발굴 및 인터뷰 조사(2017. 1 ~ 3) * 2016년 시범사업 겨울 모니터링 수행(2017. 1 ~ 2) * 토종씨앗 회의 및 나눔 행사(2017. 1. 18) * 제5차 연구자문회의 개최(2017. 1. 18) * 2017년 프로그램 컨설팅(2017. 2. 2) * 2017년 프로그램(개인별/마을별 협약체결(2017. 2. 7 ~ 10)) * 제6차 연구자문회의 개최(2017. 7. 26) * 2017년 시범사업 모니터링 수행(2017. 3 ~ 12) * 영농형태(2015년/2016년/2017년) 조사(2017. 7 ~ 12)
2018년	* 2018년 시범사업 겨울 모니터링 수행(2018. 1 – 2) * 주민인식 및 만족도 조사(2018. 2) * 마을성과보고회 개최(2018. 2. 21) * 한국유기농업학회 발표(2018. 2. 28) * 최종보고회(2018. 6. 5)

2. 주요내용과 협약결과

1) 추진과정

충남도는 농업직불금 제도개선의 일환으로 “농업생태환경 프로그램”을 2016년 3월부터 추진되었다. 시범사업은 은행마을로 유명한 보령시 장현마을과 1980년대부터 친환경농업을 추진해 온 청양군 화암마을에서 시행되고 있다. 시범사업의 실패가능성을 최소화하기 위해서 충남도는 본격적인 사업을 추진하기 이전인 2015년 12월부터 2016년 1월까지 3차례의 농민간담회를 개최하였고, 2016년 2월부터 4월까지 마을별로 총 7회의 농민교육 및 프로그램 개발을 하였다. 그리고 충남도와 개별 시군, 그리고 개별농가가 1:1로 컨설팅을 통해 협약내용을 작성하였다. 이러한 과정을 통해 2016년 4월 20일 충남도, 보령시, 청양군, 장현마을, 화암마을 관계자가 “농업생태환경 프로그램 실천협약”을 체결하게 되었다. 그 이후 2016년 협약한 내용에 대한 농민들의 실천과 충남도의 모니터링이 이루어졌고, 2016년 12월에는 수행결과에 대한 중간평가와 주민교육이 이루어졌다. 그리고 2017년 2월에는 2017년에 대한 농가별 협약이 체결되었고, 2017년 4월에는 마을에서 추진하는 농촌경관사업에 대한 별도의 협약이 체결되었다. 2016년의 경우 총 126농가(장현마을 68호, 화암마을 58호)가, 그리고 2017년에는 총 137농가(장현마을 77호, 화암마을 60호)가 협약을 체결하였다.

2) 프로그램의 구성

농업생태 환경프로그램은 연간 1개 농가당 400백만원 한도 내에서 식량자급(150만원 한도), 농업생태(200만원 한도), 농촌경관(100만원 한도)의 협약한 사업을 실천을 한 이후 지급하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 세부프로그램과 프로그램별 단가는 7회의 농민교육 및 프로그램개발을 통해 농민들의 의견을 반영하는 과정을 거쳤다. 농민교육 및 프로그램개발 과정에서는 총 25개의 사업이 도출되었는데, 이중에서 실제 농민들이 선택한 것은 14개 사업이다. 당초 제시한 사업들 중에서 농민들의 수용률은 56%로 나타났다. 농업생태 환경프로그램으로 제시된 사업은 <표 1>, 그리고 기준단가는 <표 2>와 같다.

<표 1> 농업생태환경 프로그램의 발굴과 채택

부문	세부 프로그램	주요내용
식량 자급 (150만원)	토종씨앗재배 및 채종	- 대상: 밭 - 토종종자로 인정한 경우 - 채종 및 씨앗 공유 의무 - 최소 면적 없음
	환경친화적 농업실천	- 대상: 논 - 복합비료, 제초제 사용 불가 - 10a 당 유박비료 10포, 질소비료 1포 미만 사용
	작물다양화(밭만 해당)	- 대상: 밭 - 최소면적: 1개 작물 당 1.67a 이상 - 작물: 조, 수수, 기장, 팥, 메밀, 귀리, 밀, 옥수수, 녹두 등
	이모작(논만 해당)	- 대상: 논 - 작물: 보리, 밀 등
농업 생태 (200만원)	논밭 전환	대상: 논 논에서 밭으로 전환하는 경우
	볏짚환원	- 대상: 논 - 볏짚을 해당 논에 환원하는 경우
	생태수로 유지 및 보호	생태수로의 유지 및 보호
	농수로 정비	농수로 생태계 보호
	농지 내 수목 유지 및 식재	- 대상: 논 - 농지 안에 수목을 유지하거나 식재하는 경우
	삼포식 농업 수행	삼포식 농업 도입
	논 휴경	- 대상: 15년 직불금을 수령한 논 - 벼 농사를 짓지 않는 경우
	겨울철 논습지 유지	- 대상: 논 - 10월 ~ 익년 3월까지 논에 물을 가두어 두는 경우
	둠벙 조성 및 관리	- 대상: 논 - 최소면적: 농경지의 10% 혹은 1a 이상
	논물떼기 안하기	논물떼기 안하기 혹은 줄이기
	논두렁 풀 안 베기	- 대상: 논 - 논두렁의 풀 안 베기 혹은 풀의 40cm 남기고 예초하는 경우 - 농작물 재배를 위해 필요한 경우는 최소 범위에서 예초기 사용을 인정하나 사전 협의 후 가능 - 풀베기는 10월말~11월에는 가능
	논두렁 식재(초목, 야생화)	- 대상: 논 - 논두렁에 나무, 초목, 야생화 등을 식재하는 경우
	저수지 및 마을하천 관리	- 저수지 및 마을하천 청소 및 유지
	경계식생군락지 및 생태완충지 조성	- 경계식생군락지 및 생태완충지 조성
	비닐하우스 철거 및 차단식재	- 불량한 비닐하우스 철거 및 차단식재

<표 1> 농업생태환경 프로그램의 발굴과 채택(계속)

부문	세부 프로그램	주요내용
	화분매개곤충작물 재배	- 대상: 논, 밭, 임야(임야는 인정한 경우에 한함) - 화분매개작물을 식재하는 경우 - 예: 유채, 산괴불주머니, 현호색, 갯버들, 라벤다, 바질, 타임, 오레가노, 배초향, 수유나무, 엘로우스위트클로바, 헤어리베치*, 크림손클로버*, 황화초*, 메밀*, 파셀리아*, 루핀*, 화이트클로버*, 크로탈라리라* (*는 녹비작물)
농촌 경관 (100만원)	마을쓰레기 수거 및 재활용	자원재활용조합 설립
	방목 및 전래유산 복원
	마을 숲 정비 및 보존 (초지 조성 등)
	마을경관정비 (폐가 및 불량시설 정비, 마을안길식재)
	마을자원관리 (고택, 마을유산 등)

주: 음영은 농민들이 채택한 프로그램을 의미함.

<표 2> 농업생태환경 프로그램의 기준단가

부문	세부 프로그램	기준단가
식량 자급	토종씨앗재배 및 채종 (채종된 씨앗 공유 의무)	곡물류: 168만원(140만원/10a×120%) 채소류: 252만원(140만원/10a×180%)
	환경친화적 농업실천	18만원(60만원/10a×30%)
	작물다양화 (1개 작물 1.67a 이상)	2개 작물: 140만원 (140만원/10a×100%) 3~4개 작물: 168만원(140만원/10a×120%) 5~6개 작물: 196만원(140만원/10a×140%) 7개 이상 작물: 224만원(140만원/10a×160%)
	이모작	35만원/10a
농업 생태	볏짚환원	6만원/10a
	농지 내 수목 유지 및 식재	기존: 유지비용 15.6만원(1.3만원/월×12개월) 손실보상 3만원/주(60만원×5%) 신규: 조성비 2만원/주 유지비용 15.6만원(1.3만원/월×12개월) 손실보상 3만원/주(60만원×5%) ※ 휴경 보상 별도
	논 휴경(밭 제외)	70만원/10a(손실보상 60만원 + 변동직불보상 10만원)

<표 2> 농업생태환경 프로그램의 기준단가(계속)

부문	세부 프로그램	기준단가
	겨울철 논습지 유지 (10월 ∼ 익년 3월까지)	51.2만원(조성비용 20만원 + 유지비용 31.2만원(5.2만원×6개월))
	둠벙 조성 및 관리 (농경지 10% 혹은 1a 이상)	기존: 31.2만원(유지비용 31.2만원(2.6만원×12개월)) 신규: 51.2만원(조성비 20만원 + 유지비용 31.2만원(2.6만원×12개월)) ※ 휴경 논습지는 둠벙조성 단가 적용
	논두렁 풀 안 베기	풀 안 베기: 31.2만원/다랑이(유지비용 31.2만원(2.6만원×12개월)) 20cm 남기고 제초: 15.6만원/다랑이(유지비용 31.2만원×50%)
	논두렁 식재(초목, 야생화)	기존: 유지비용 15.6만원(1.3만원/월×12개월) 손실보상 1.8만원/주(60만원×3%) 신규: 조성비 1만원/주 유지비용 15.6만원(1.3만원/월×12개월) 손실보상 1.8만원/주(60만원×3%) ※ 초목인 아닌 경우 손실보상 50% 삭감
	화분매개곤충작물 재배	논: 35만원/10a(140만원/10a×25%) 밭: 140만원(140만원/10a×100%) 임야: 35만원/10a(140만원/10a×25%)
농촌 경관	마을쓰레기 수거 및 재활용
	마을 숲 정비 및 보존 (초지 조성 등)
	마을경관정비 (폐가 및 불량시설 정비, 마을안길식재)
	마을하천 및 생태수로 정비

3) 협약체결결과

2016년 농민들과 협약한 총 금액은 24,335만원이고, 1인당 평균 193.1만원이다. 세부적으로 보면 식량자금 프로그램에서 12,647만원(1인당 평균 100.4만원), 농업생태 프로그램에서 13,734만원(1인당 평균 109.0만원)을 협약하였다. 그리고 2017년에는 농민들과 협약한 총 금액은 29,131만원이고, 1인당 평균 212.6만원이다. 세부적으로 보면 식량자금 프로그램에서 14,626만원(1인당 평균 106.8만원), 농업생태 프로그램에서 17,812만원(1인당 평균 130.0만원)을 협약하였다. 한편 농촌경관 프로그램은 마을과 협약이 이루어져 추진되기 때문에 농가의 협약금액에서 제외되었다. 이런 측면을 고려할 때, 실제 농가가 실천하는 프로그램은 최대 400만원을 수령하게 된다.

<표 3> 농업생태프로그램의 신청금액

(단위: 만원)

구분		2016		2017
		장현	화암	장현	화암
조정 금액		12,964.5	11,370.6	15,477.5	13,653.5
합계		13,385.5	11,774.8	16,196.6	14,355.2
식량자급		6,441.3	6,206.0	7,438.5	7,188.1
	토종씨앗재배 및 채종	1,524.1	58.8	1,103.7	153.3
	환경친화적 농업실천	2,717.2	3,095.0	4,131.9	4,694.6
	작물다양화	3,415.0	5,549.9	2,882.2	5,801.7
	이모작	1,534.0	1,459.1	1,579.2	1,152.2
농업생태		7,486.5	6,247.8	9,532.2	8,279.8
	볏짚환원	841.7	828.6	1,261.6	1,327.1
	농지 내 수목 유지 및 식재	0.0	21.6	0.0	21.6
	논 휴경	1,516.5	1,159.1	1,940.3	1,166.1
	겨울철 논습지 유지	819.2	665.6	972.8	768.0
	둠벙 조성 및 관리	578.5	1,106.5	400.8	1,234.6
	논두렁 풀 안 베기	3,135.6	2,246.4	4,867.2	3,868.8
	논두렁 식재	856.4	301.8	718.4	523.2
	화분매개 곤충작물 재배	981.3	1,014.0	760.2	1,014.0

주: 조정액은 교육 횟수에 따른 지급률을 적용한 것임.

2016년 협약한 내용에 대한 평균 이행율은 85.49%로 비교적 높은 경향을 나타내고 있다. 2016년 협약이 4월말에 완료됨에 따라 화분매개 곤충작물 재배(61.90%)가 곤란했던 점, 그리고 2016년 겨울철의 가뭄과 한파로 이모작(48.08%과 겨울철 논습지 유지(61.90%)가 곤란했던 환경적 제약을 제외한다면 대부분의 이행율은 85% 이상으로 매우 높은 수준이라고 할 수 있다. 한편 장현마을과 화암마을의 이행율이 유사한 수준을 보이고 있기 때문에 전반적으로 농민들의 협약한 내용을 잘 수행하는 것으로 판단된다. 2017년에는 평균 이행율이 90.81%로 더 높아진 것으로 나타났다. 그러나 농지 내 수목 유지 및 식재, 논두렁 식재, 둠벙 조성 및 관리, 겨울철 논습지 유지, 작물다양화 등은 2016년에 비해 이행율이 다소 낮아진 것으로 나타났다. 그러나 통계적으로 유의미한 차이를 갖고 낮아진 것은 논두렁 식재가 유일하다. 이상을 종합해 볼 때, 농업생태환경 프로그램에 대한 농민들의 이행율은 매우 높은 것으로 평가할 수 있고, 내용별로 이행율이 차이가 다소 있는 것으로 평가할 수 있다.

<표 4> 농업생태환경프로그램 평균 이행률

(단위: %)

구분		2016		2017		F값	prob
		장현	화암	장현	화암
전체		87.45ab	83.19b	92.38a	88.92a	2.99	0.0318
식량 자급	토종씨앗재배 및 채종	91.67	100.00	100.00	100.00	0.42	0.7434
	환경친화적 농업실천	99.75a	98.28b	100.00a	100.00a	2.67	0.0495
	작물다양화	90.32	87.98	92.59	86.28	0.33	0.8028
	이모작	50.00bc	44.44c	73.33b	100.00a	7.97	0.0002
농업 생태	볏짚환원	92.50	98.26	100.00	100.00	2.44	0.0677
	농지 내 수목 유지 및 식재	-	100.00	-	0.00	-	-
	논 휴경	100.00	91.67	94.74	100.00	0.67	0.5738
	겨울철 논습지 유지	75.00	44.44	60.00	40.00	1.11	0.3548
	둠벙 조성 및 관리	85.00	86.67	70.00	73.89	0.58	0.6297
	논두렁 풀 안 베기	91.46ab	88.64b	100.00a	97.78a	3.22	0.0239
	논두렁 식재	100.00a	100.00a	71.43a	38.89b	7.88	0.0002
	화분매개 곤충작물 재배	66.67	58.33	87.50	81.67	1.88	0.1504

2016년의 사업내용을 수행한 결과, 총 22,135만원(식량자급 11,703만원, 농업생태 12,129만원)을 지급하였다. 이를 농가당 평균 금액으로 환산하면 201.23만원(식량자급 92.88만원, 농업생태 96.27만원)을 지급하였다. 그리고 2017년의 총 지급액은 27,410만원(식량자급 13,888만원, 농업생태 16,189만원)을 지급하였다. 농가당 평균 금액은 230.33만원(식량자급 101.38만원, 농업생태 118.16만원)으로 나타났다.

2016년과 2017년의 집행금액을 비교해 보면, 환경친화적 농업실천, 볏짚환원, 논두렁 풀 안 베기 등의 사업의 집행금액은 증가하였다. 그리고 식량자급 보다는 농업생태 관련 사업의 집행금액이 2016년에 비해 2017년에 더 증가한 것으로 나타났다. 이런 측면을 고려해 볼 때, 식량자금 프로그램의 확장가능성 보다는 농업생태 프로그램의 확장가능성이 보다 더 크다고 할 수 있을 것이다. 이는 소규모 고령농가가 보유하고 있는 농지의 절대규모가 작은 측면에서 그 이유를 찾아볼 수 있을 것이다.

<표 5> 농업생태환경프로그램 평균 집행액

(단위: 만원)

구분		2016		2017		F값	prob
		장현	화암	장현	화암
전체		205.53a	196.43b	228.22a	232.87a	2.86	0.0379
식량자급		101.22b	112.16ab	109.08ab	125.90a	2.99	0.0318
식량 자급	토종씨앗재배 및 채종	19.27	1.13	16.98	2.84	1.90	0.1310
	환경친화적 농업실천	46.54b	58.62b	63.56ab	86.94a	3.92	0.0094
	작물다양화	53.28b	90.70a	37.70b	87.25a	5.97	0.0006
	이모작	13.22	13.81	18.94	21.34	0.29	0.8340
농업생태		118.13ab	101.51b	138.66a	132.89a	3.66	0.0132
농업 생태	볏짚환원	13.92b	15.69b	19.40ab	24.57a	2.62	0.0515
	농지 내 수목 유지 및 식재	0.00	0.42	0.00	0.00	1.14	0.3351
	논 휴경	26.15	21.69	29.35	21.59	0.30	0.8278
	겨울철 논습지 유지	11.48	3.94	9.45	4.74	1.33	0.2660
	둠벙 조성 및 관리	8.51ab	17.57a	4.39b	16.86a	4.13	0.0071
	논두렁 풀 안 베기	50.59b	36.68b	74.88a	71.07a	7.60	0.0001
	논두렁 식재	14.77a	5.80b	8.27b	3.15b	4.74	0.0031
	화분매개 곤충작물 재배	8.37	11.60	10.86	14.59	0.26	0.8568

끝으로 2016년과 2017년의 장현마을과 화암마을의 협약내용을 비교해 보면 다음과 같다. 기본적으로 농업생태환경프로그램의 신청금액은 연도별, 그리고 마을별로 통계적인 차이가 없는 것으로 나타났다. 따라서 농가에서 신청할 수 있는 금액은 식량자급과 농업생태에서 약 220만원 정도라고 추정할 수 있다. 그리고 연도별로 통계적 차이가 있는 내용을 보면, 논두렁 풀 안 베기 뿐인 것으로 나타났다. 즉 2016년에 비해서 2017년에는 논두렁 풀 안 베기에 대한 신청 금액이 모두 증가한 것으로 나타났다. 반면 그 외 사업내용에 있어서는 연도별 차이가 없는 것으로 나타났다.

한편 마을별로 통계적 차이가 있는 것은 작물다양화와 둠범 조성 및 관리인 것으로 나타났다. 이들 프로그램의 신청금액이 마을별로 상이하다는 것은 해당 마을의 자연환경적 조건에 따라 신청할 수 있는 프로그램의 내용이 상이함을 암시하는 것이라고 할 수 있을 것이다.

<표 6> 농업생태환경프로그램 평균 신청액

(단위: 만원)

구분		2016		2017		F값	prob
		장현	화암	장현	화암
조정 금액		216.08	218.67	238.11	248.25	2.63	0.0506
합계		223.09	226.43	249.18	261.00	3.71	0.0123
식량자급		107.35b	119.35ab	114.44b	130.69a	3.20	0.0240
	토종씨앗재배 및 채종	25.40a	1.13b	16.98ab	2.79b	2.39	0.0698
	환경친화적 농업실천	45.28b	59.52b	63.56ab	85.36ab	3.85	0.0103
	작물다양화	56.92b	106.73a	44.34b	105.49a	6.70	0.0002
	이모작	25.57	28.06	24.30	20.95	0.09	0.9679
농업생태		124.78bc	120.15c	146.65ab	150.55a	3.18	0.0249
	볏짚환원	14.03b	15.93ab	19.40ab	24.13a	2.38	0.0705
	농지 내 수목 유지 및 식재	0.00	0.42	0.00	0.39	0.78	0.5056
	논 휴경	25.28	22.29	29.85	21.20	0.32	0.8074
	겨울철 논습지 유지	13.65	12.80	14.97	13.96	0.04	0.9901
	둠벙 조성 및 관리	9.65b	21.28a	6.17b	22.45a	5.44	0.0012
	논두렁 풀 안 베기	52.26bc	43.20c	74.88a	70.34ab	5.14	0.0019
	논두렁 식재	14.27a	5.80b	11.05ab	9.51ab	1.60	0.1913
	화분매개 곤충작물 재배	16.36	19.50	11.70	18.43	0.29	0.8318

이상을 종합해 볼 때, 농업생태환경프로그램의 신청금액은 200만원 내외로 설정할 수 있고, 사업을 통해 농업생태에 대한 참여도가 더 높아지는 것으로 파악할 수 있다. 그리고 작물다양화와 둠범 조성 및 관리는 마을별 특성에 따라 상이할 수 있다는 것으로 추정해 볼 수 있다.

4) 프로그램의 재유형화

2016년과 2017년에 신청한 프로그램 협약금액을 기준으로 요인분석을 한 결과에 의하면, 농업생태환경 프로그램은 4가지 요인으로 유형화되는 것으로 나타났다. 환경친화적 논농업(볏짚환원, 논두렁 풀 안 베기, 환경친환적 농업실천), 밭 농업의 다양화(토종씨앗재배 및 채종, 작물다양화), 농업생태환경 관리(둠벙 조성 및 관리), 겨울철 생태환경 유지(논휴경, 겨울철 논습지 유지, 이모작)으로 구분이 된다.

<표 7> 프로그램의 재유형화(신청금액 기준)

구분		Factor1	Factor2	Factor3	Factor4
환경친화적 논 농업	볏집환원	0.92	-0.18	0.06	0.00
	환경친화적 농업실천	0.91	0.06	0.02	-0.02
	논두렁 풀 안 베기	0.83	0.09	0.00	0.00
밭 농업의 다양화	토종씨앗재배 및 채종	-0.12	-0.15	0.00	0.84
	작물다양화	-0.25	-0.16	0.52	-0.52
안정적 서식지 관리	둠벙 조성 및 관리	0.14	0.02	0.85	-0.01
겨울철 생태환경 유지	겨울철 논습지 유지	0.13	0.71	-0.28	-0.06
	논 휴경	-0.15	0.66	0.06	-0.14
	이모작	0.10	0.62	0.38	0.37
고유값		2.5197	1.4264	1.3006	1.0424
기여율		0.2800	0.1585	0.1445	0.1158
누적기여율		0.2800	0.4385	0.5830	0.6988

3. 주요성과

1) 프로그램별 주요성과

① 식량자급 프로그램의 성과

시범사업을 추진하고 있는 농가는 농업생태환경 프로그램을 성실하게 실천하였다. 주요 성과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 식량자급 프로그램을 통해 친환경농업에 대한 참여의식이 높아졌고, 다양한 형태의 작물을 재배하기 시작하였다. 1) 충남지역의 토종종자네트워크를 통해서 다양한 종류의 토종씨앗이 재배되었다. 토종씨앗재배에 대한 관심이 증가하고 있고, 토종씨앗을 재배하는 경우 대부분 혼작을 하였다. 그리고 2) 환경친화적인 농업실천을 통해 비료와 농약 등을 사용하지 않겠다는 농민들의 자발적 참여의식이 증가되었다. 비료사용의 절감으로 인해 벼 1묘에서 거두는 수확량의 감소는 거의 없었는 반면, 각종 풍수해로 인한 도복의 위험이 감소하고 밥맛은 향상되었다. 일부 주민들은 자발적으로 생협 등과 계약재배 및 판매망을 구축하기 시작하였다. 3) 밭 농업의 다각화를 통해 수수, 귀리, 녹두 등의 작물이 재배됨에 따라 마을에서 재배하는 작물이 다양화해졌다. 밭 농업의 다양화로 1960년대의 과거 농촌풍경이 되살아나는 효과가 있고, 아울러 수숫대를 이용해 빗자루를 만드는 등 다양한 농경문화가 형성되었다.

② 농업생태 프로그램의 성과

농업생태 프로그램을 통해 식물계와 동물계의 생태순환을 활성화할 수 있는 기반을 만들었다. 1) 농지 내 수목유지로 인해 다양한 동식물이 서식할 수 있게 되고, 이로 인해 생태순환이 활성화되고 논의 유기물 함량을 높이데 기여하였다. 2) 논을 휴경하고 습지를 조성한 경우 생태환경이 급속히 개선되는 것을 확인할 수 있었다. 휴경 논에 다양한 동물 및 곤충들이 서식함에 따라 유기물 함량이 증가되었다. 휴경을 한 경우 미곡의 품질이 상승하는 것이 일반적이다. 3) 둠벙을 조성함에 따라 각종 동식물의 안정적인 서식지를 유지하게 되어 생태계가 다양해지는 결과를 가져왔다. 아울러 둠벙 조성으로 인해 논에 물을 바로 댈 때 발생하는 냉해를 어느 정도 완화할 수 역할을 수행하였다. 4) 논두렁 풀 안 베기는 농가의 심리적 저항감이 큰 부분이었으나, 노동력 절감이라는 효과와 더불어 논두렁의 생태계를 다양화하는 이중적 효과를 거두었다. 실제 논두렁의 풀을 안 베는 경우 곤충의 종류가 많고 밀도가 높은 것으로 나타났다. 아울러 논두렁 풀 안 베기를 통해 해충방제 및 유기물 함량의 증가될 것으로 예상된다. 한편 풀 안 베기로 인해 농작업에 일정정도 불편을 끼치는 문제가 있다. 그러나 풀이 무한정 자라는 것이 아니라 계절에 따라 자연적인 천이과정을 거치는 것으로 나타났다. 4) 논두렁에 유실수 중심의 식재를 하였으나, 대부분 유목으로 인해 실질적인 성과를 측정하기 곤란한 상황이다.

③ 농촌경관 프로그램의 성과

농촌경관 프로그램을 통해 자발적으로 마을을 가꾸겠다는 의식이 증가하였다. 1) 마을 내 쓰레기 분리수거 및 소각 등이 급격하게 줄어들었고, 실제 마을 내부가 과거에 비해서 깨끗해졌다. 2) 마을경관정비를 통해 개별 마을에서 반별로 마을안길 가꾸기를 중심으로 추진되었다. 그러나 꽃길 조성이 중심을 이루고 있는 한계가 있었다. 그리고 농업생태환경 프로그램을 통해 환경공동체의 형성가능성과 농업과 생태계의 공생가능성을 도모할 수 있을 것으로 기대된다. 1) 막연하게 친환경농업은 안 된다는 인식이 점차 사라지고 있고, 부분적으로 환경친화적 농업을 도입할 수 있겠다는 의식이 증대되었다. 최소한 제초제를 사용하지 않겠다는 농민의 자발적 의식이 형성되었다. 2) 마을주민간의 소통이 활발해졌고, 함께 무엇인가를 해야 하겠다는 공동체 의식이 복원되었다. 3) 과거에 비해서 확연하게 새의 서식빈도가 증가하였고, 고라니 등이 논두렁에 와서 서식하는 경우도 발생하고 있다.

2) 환경측면의 주요성과

① 토양미생물

환경친화적 농업을 한 지역은 관행농업을 한 지역에 비해서 토양미생물이 증가하는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 경향은 진균의 양, 세균의 양, 방선균의 양에서 모두 동일한 특성을 보였다. 그러나 표본의 수가 충분하지 않아서 환경친화적 농업이 관행농업에 비해서 토양미생물이 많다는 것을 통계적으로 검증하지 못한 한계가 있다.

② 저서무척추동물

환경친환적 농업과 둠벙이 설치된 논은 관행농업을 하는 논에 비해서 저서무척추동물의 다양성이 높은 것으로 나타났다. 그리고 출현종수에 있어서도 큰 차이를 나타냈다. 즉 환경친화적 농업을 한 논은 관행농업에 비해서 출현종의 다양성과 규모가 확실히 많다고 할 수 있다. 특히 친환경농업을 한 논의 경우 풍년새우, 털줄뾰족코조개벌레, 긴꼬리투구새우, 금개구리, 무자치 등이 출현하는 것으로 나타났다. 결론적으로 환경친화적 농업과 둠벙은 저서무척추동물의 서식환경을 조성하는데 긍정적 기여를 한 것으로 판단됨.

③ 육상곤충

논두렁의 풀을 베기 않은 경우, 곤충 및 거미 등 육상곤충의 다양성이 증가하는 것으로 나타났다. 그러나 농지 논둑의 경우 풀 안베기가 육상곤충의 다양성에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 한편 논두렁 풀베기를 한 곳에서만 발생한 종은 주홍긴날개멸구, 끝검은말매미충, 벼물바구미가 있고, 논두렁 풀베기를 안 한 곳에서만 발생한 종은 점애기들명나방, 첨가시노린재, 점날개잎벌레 등이다. 따라서 논두렁 풀안베기는 육상곤충의 다양성을 증진하는 것을 확인할 수 있었고, 특히 길둑 논두렁에서는 그 효과가 큰 것으로 나타났다. 이를 고려할 때, 향후 길둑 논두렁의 경우 풀베기를 하지 않는 형태로 유지할 필요가 있을 것이다.

④ 조류

환경친화적 농업과 둠벙을 조성한 시범마을에서는 총 84종, 8,450여개체가 관찰되었다. 법정보호종으로는 큰기러기, 새호라기, 붉은배새매, 새매, 참매 등이다. 이를 계절별로 보면 봄철에는 68종/4,127개체, 습지조류 13종/261개체, 여름철에는 41종/1864개체, 습지조류 12종/315개체, 가을철에는 37종/1,033개체, 습지조류 6종/29개체, 그리고 겨울철에는 36종/1,423개체, 습지조류 4종/25개체가 관찰되었다. 한편 환경친환적 농업면적과 조류의 개체수는 상관관계를 갖는 것으로 조사되었고, 특히 여름철의 경우 더 유의미한 것으로 나타났다. 이를 종합해 볼 때, 환경친화적 농업의 실천은 조류의 개체수 증가에 유의미한 영향을 미치는 것으로 추정된다.

3) 정책측면의 주요성과

① 프로그램의 적절성

농업생태환경프로그램의 정책방향성과 세부프로그램은 적정한 것으로 평가되었고, 프로그램의 추진과정에 주민의견도 적절히 잘 반영된 것으로 나타났다. 그리고 농업생태환경프로그램은 주민협력사업의 형태로 추진된 특징을 갖고 있다.

② 향후 수행의사

농업생태환경프로그램에 참여하는 농민들은 대부분의 프로그램에서 90% 이상의 참여의사를 갖는 것으로 나타났다. 다만 농지내 수목유지 및 식재는 59%로 상대적으로 낮게 나타났다. 따라서 농업생태환경프로그램에 대한 참여농민의 만족도가 높은 것으로 평가할 수 있다. 한편 이들 농민들은 프로그램별로 향후 보상액이 20% 정도 더 향상되길 희망하는 것으로 나타났다.

③ 사업의 성과

농업생태환경프로그램으로 인한 사업의 성과로 건강한 먹거리 재배와 정비된 마을경관인 것으로 평가되었다. 그리고 이들 성과는 2016년에 비해서 2017년에 더 중요한 것으로 평가되었다.

④ 주민의식의 변화

농업생태환경프로그램을 통해서 농민들은 참여과정에서 스스로 학습과정을 거치게 되었고, 이를 통해 농업경작, 농업생태환경, 그리고 마을공동체의 의식을 명확히 인식하게 되었다. 사업초기인 2016년 12월에는 농업경작에 대한 인식만 흐릿하게 형성되었고, 사업과정인 2017년 12월에는 농업경작과 농업생태환경이 혼재적으로 존재하였다. 그러나 사업이 완료된 2018년 2월에는 농업경작, 농업생태환경, 마을공동체 인식을 명확히 구분되었고, 각각의 인식이 명확히 형성된 것으로 나타났다. 즉 농업생태환경프로그램을 통해서 주민의식의 변화와 형성이 이루어진 것을 통계적으로 확인할 수 있다.

4. 국가사업화를 위한 향후과제

충남도가 추진하고 있는 농업생태환경 프로그램은 국가가 추진하고자 하는 공익형 직불제도와 유사한 측면이 있다. 따라서 향후 농업·농촌의 공익적 기능에 대한 보상을 위한 새로운 농업농촌정책이 도입될 경우, 반드시 갖추어야 할 기본전제와 향후과제에 대해서 몇 가지 살펴보면 다음과 같다

1) 기본전제

첫째, 사전교육을 통한 공감대 형성이 필요하다. 사업을 시작하기 이전에 농민을 대상으로 한 사전교육이 이루어져야 할 것이고, 사업과정에 지속적인 컨설팅이 요구된다. 둘째, 사업추진을 위한 마을조직체 구성이 이루어져야 한다. 사업내용의 효과적인 전달과 마을 인력을 활용한 모니터링 체제 구축을 위해서는 사업추진을 위한 별도의 마을조직체 구성이 필요하다. 셋째, 사업내용에 대한 지역 및 농민의견이 반영되어야 한다. 어떤 사업을 일방적으로 추진하기 보다는 사전교육을 통해서 농민의 의견을 반영함으로써 지역실정에 맞는 프로그램으로 재설계해야 할 것이다. 넷째, 직불금의 용어가 미사용 되거나 폐지되어야 한다. 직불금은 정책의 목적이 아니라 정책의 집행 수단이다. 따라서 농민에게 현금지불의 형태로 집행되는 각종 사업의 명칭을 해당 정책 목적에 맞게끔 새롭게 설정해야 할 것이다.

2) 일반화의 과제

첫째, 농가당 사업규모 및 사업단가가 적정화되어야 한다. 농가당 총 사업규모는 300만원(식량자급과 농업생태 200만원, 농촌경관 100만원) 정도로 설정하고, 단가는 현재 기준보다 하향 조정될 필요가 있다. 특히 작물다양화 및 토종씨알재배/채종의 경우는 사업단가가 높게 설정되어 있기 때문에 이에 대한 조정이 요구된다.

둘째, 프로그램의 단계적 구성과 전환이 유도되어야 한다. 많은 사업내용을 평면적으로 나열하기 보다는 기초(최초 2년), 전환(기초 이후 3년), 심화(전환 이후 계속) 등으로 구분해 추진할 필요가 있다. 그리고 기초 및 심화 단계가 지난 이후 그 다음 단계로 이전하지 않는 경우는 더 이상 프로그램에 참여할 수 없도록 하고, 심화단계의 경우는 계속 참여할 수 있도록 해야 할 것이다.

셋째, 프로그램의 유형화로 사업효과를 제고해야 한다. 시범사업의 경우 12개의 사업이 4개의 사업유형으로 분류되고 있는 것처럼, 사업내용 간 연관성이 높은 프로그램을 패키지 형태로 설정·추진함으로써 사업효과를 제고해야 한다. 그리고 유형화된 프로그램의 제공을 통해 사업내용이 단순화될 수 있을 것이고, 농민들의 사업선정 시 신속한 의사결정이 가능할 것이다.

넷째, 농촌경관부문의 추진방식에 대한 재검토가 요구된다. 시범사업의 경우 농촌경관부문을 마을단위로 협약을 체결해 추진하였으나, 이는 책임소재가 불명확한 문제가 있다. 반면 농가 단위 혹은 모임 단위로 추진할 경우 사업효과가 낮을 수 있고, 마을공동체가 훼손될 우려가 있다.

다섯째, 모니터링 및 사업관리의 방안이 마련되어야 한다. 현재 시범사업 단계로 모니터링 체제가 정비되지 않았으나, 관련조직 및 지방정부간 역할분담에 대한 방향 설정이 이루어져야 한다. 아울러 농촌지역에 거주하는 주민을 대상으로 모니터링 및 컨설팅 인력을 양성하고, 장기적으로 관련 단체가 조직화될 수 있도록 지원해야 할 것이다.

여섯째, 사업효과에 대한 지속적인 관리가 이루어져야 한다. 시범사업이 전면적으로 확대되기 위해서는 시범사업 및 본 사업이 추진된 이후 지속적으로 사업효과에 대한 사회적, 경제적, 환경적 성과분석이 이루어져야 할 것이다. 이를 위해서 사업시행 주체가 시행하는 사업효과 측정뿐만 아니라, 논문현상공모 등을 통해 객관적인 성과가 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

일곱째, 예산의 확보 및 사업 확대가 이루어져야 한다. 시범사업의 통해 농업생태환경프로그램의 효과를 검증하고, 이를 바탕으로 한 예산 확보가 이루어져야 할 것이다. 그리고 장기적으로는 소모성/일회성 농정사업에 대한 구조조정이 이루어져야 할 것이고, 기존의 9개 직불금 제도를 통합 및 폐지해야 할 것이다.

5. 결론

충남도는 2014년부터 농업직불금 제도개선을 지방차원에서 지속적으로 추진해 왔고, 그 일환으로 “농업생태환경프로그램”을 시범사업으로 추진하고 있다. 현재 진행 중인 농업생태환경프로그램은 추진 중인 사업으로 그 성과를 정확히 단정하기 어렵다. 그러나 농가와 직접적인 협약을 체결해 사업을 추진해 왔고, 정책방향설정에 대한 공감성이 4.24(5점 만점)라는 점, 이행율이 평균 88.2%이라는 점 등은 향후 농업생태환경 프로그램의 형태로 직불금 제도가 개선되어야 할 것이라는 방향성을 제시하는 것으로 이해할 수 있을 것이다.

문재인 정부가 출범하면서 공익형 직불제에 대한 논의와 관심이 증대되고 있다. 문재인 정부에서 추진하고자 하는 공익형 직불제는 농업·농촌의 공익적 기능에 대한 보상을 하겠다는 것이다. 이를 위해 현재 농림축산식품부는 기존의 9개 직불제를 개편해 공익성을 강조하는 형태로 개편하기 위해 농업환경보전프로그램, 친환경농업직불, 농지관리직불, 그리고 청년농업인 직불 도입을 검토하고 있다. 기존 직불제에 대한 근본적인 전환을 이루겠다는 기본적인 방침은 매우 의미 있는 것으로 평가된다. 농업직불금과 관련된 최근의 정책동향을 고려할 때, 충남도가 시범적으로 추진한 농업생태환경 프로그램의 의의와 성과는 매우 크다고 평가할 수 있다.

문재인 정부에서 추진하고자 하는 공익형 직불제가 성공적으로 추진되기 위해서는 몇가지 유념해야 할 사항이 있다. 우선 공익이라는 용어는 매우 추상적인 것이고, 직불제의 용어는 정책의 목적이 아니라 수단이라는 점이다. 이런 맥락에서 볼 때, 문재인 정부에서 도입하고자 하는 공익형 직불제는 정책의 목적에 맞게끔 정책화되어야 할 것이고, 그 과정에서 기존의 중앙정부 중심의 농정구조가 개선되어야 할 것이다. 즉 중앙정부는 농업생태환경 프로그램에 대한 기본적인 골격만을 제시하고, 구체적인 세부방안은 지역실정에 맞게끔 재구조화되어 추진되어야 할 것이다. 이를 위해서는 현재 충남도에서 추진하고 있는 농업생태환경프로그램에 대한 성과와 한계를 면밀하게 검토해 새로운 직불금 제도에 반영해야 할 것이다.