현장중심의 충남형 주민자치 유형개발과 시범적용 연구

최종보고서

2015. 11

대전대학교 산학협력단

제출문

충청남도지사 귀하

본 보고서를 「현장중심의 충남형 주민자치 유형개발과 시범적용 연구」의 최종보고서로 제출합니다.

2015. 11.

주관연구기관명 : 대전대학교 산학협력단

연 구 책 임 자 : 곽 현 근(대전대학교 행정학과)

공 동 연 구 원 : 문 광 민(대전대학교 행정학과)

이 현 국(대전대학교 행정학과)

유 현 숙(대전대학교 행정학과)

<목  차>

제1장 서론	1

제1절 연구의 목적	1

제2절 연구의 범위 및 방법	2

제2장 이론적 배경 및 분석 모형의 설계	3

제1절 주민자치의 의의	3

1. 주민자치의 개념	3

2. 지역공동체와 주민자치	6

3. 지역공동체에 기반을 둔 주민자치의 의의	12

제2절 주민자치의 제도화와 주민자치회 시범사업의 진단	15

1. 주민자치 제도화의 기본원리	15

2. 주민자치 제도화로서의 주민자치회의 진단	18

제3절 충남 주민자치회 진단을 위한 분석 모형 설계	30

제3장 현장조사결과	38

제1절 조사설계	38

1. 조사대상	38

2. 조사도구	38

3. 분석방법	39

제2절 사례분석	40

1. 비전과 사명	40

2. 주민자치회 리더십	42

3. 자원	48

4. 네트워크	50

5. 기능	51

6. 결과	53

제4장 충남형 주민자치회 모형	54

제1절 충남형 주민자치회 모형의 이론적 배경	54

1. 참여민주주의 주축조직으로서의 국민자치회	54

2. 참여민주주의 이론적 그건인 ‘사회적 자본’ 이론과의 접목	56

제2절 충남형 주민자치회 모형	64

1. 사회적 자본 형성 관점의 주민자치회 역할	64

2. 충남형 주민자치회 모형	65

제5장 충남형 주민자치회 시범사업의 실시 계획	70

제1절 주민자치회 시범사업 준비	70

1. 시범사업 추진목적	70

2. 공모방식 활용	70

3. 민관합동 선정위원회 구성 및 선정	70

제2절 시범사업 대상 주민자치회 구성 및 운영계획	72

1. 공동체 역량강화 모형의 운영방식	72

2. 공동체 파트너십 모형의 운영방식	73

3. 공동체 참여제도 모형의 운영방식	74

<참고문헌>	78

<표 목 차>

<표 1> 주민자치회 모형 비교	24

<표 2> 주민자치위원회와 주민자치회 비교	28

<표 3> 충남형 주민자치회 모형의 원리와 세부 모형	69

<표 4> 주민자치회 구성 및 운영계획	76

<그 림 목 차>

<그림 1> 협력형 주민자치회 모형	20

<그림 2> 통합형 주민자치회 모형	21

<그림 3> 주민조직형 주민자치회 모형	22

<그림 4> 안전행정부 시범사업 모형	23

<그림 5> 주민자치회 시범사업 기본 원칙	27

<그림 6> 주민자치회 시범사업 성공모델 유형	27

<그림 7> 지역사회 역량형성 관계모형	31

<그림 8> 주민조직으로서의 주민자치회 역량 진단을 위한 분석틀	33

<그림 9> 공동체주축조직의 역할	56

<그림 10> 지역공동체와 사회적 자본의 관계	57

<그림 11> 사회적 자본의 유형 분류	58

<그림 12> 사회적 자본의 유형과 특징	59

<그림 13> 결속적·가교적 사회적 자본과 지역공동체의 특징	60

<그림 14> 정부와 연계적 사회적 자본과의 관계	62

<그림 15> 사회적 자본 유형에 따른 지역공동체 관계의 초점	63

<그림 16> 사회적 자본 유형에 따른 지역공동체 관계의 특징	63

<그림 17> 사회적 자본 관점의 주민자치위원회 역할	64

<그림 18> 초대된 공간의 참여유형 및 제도	65

<그림 19> 충남형 주민자치회 기본모형	66

<그림 20> 시범사업 추진 절차	71

제1장 서론

제1절 연구의 배경 및 목적

◌ 최근 단체자치 중심의 지방자치를 뛰어넘어 주민자치에 대한 관심이 높아지고 있음

◌ 2010년 국회를 통과한 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」(이하 ‘특별법’)에 따른 읍․면․동 주민자치회 시범사업뿐만 아니라 많은 지자체들이 주민자치와 직간접 관련된 사업들을 추진하고 있음

◌ 이러한 관심에도 불구하고, 아직까지 주민자치에 대한 합의된 개념이 정립되지 않았을 뿐만 아니라 주민자치를 위한 충분한 철학적․제도적 담론과 분석이 이루어지지 않은 채 사업이 추진되면서 많은 혼란과 시행착오가 발생하고 있음

◌ 특별법에 근거해 행정자치부가 시행한 주민자치회 시범사업이 대표적임

◦ 주민자치회는 2010년 10월 제정된 특별법에 근거를 두고, ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양’을 위해 읍․면․동에 도입 예정 중인 주민조직을 말함

◦ 특별법에 따라 2013년 안전행정부가 전국 공모를 거쳐 전국 31개 읍․면․동을 선정하고 시범사업을 추진한 지 2년의 시간이 흘렀음

◦ 하지만 주민자치회 취지에 대한 깊은 고민과 공감대 형성을 위한 노력을 찾아볼 수 없었을 뿐만 아니라, 인과적 변수를 충분히 고려하지 않은 채 추진되면서 사업성패 진단과 성공요인 도출도 제대로 이루어지지 않고 있음

◦ 또한 시범사업 준비 및 추진과정에서 모형, 예산, 표준조례 등이 변경되거나 의사전달이 제대로 되지 않음으로써 시범사업지역 주민뿐만 아니라 담당공무원들이 큰 혼란을 겪었음

◌ 충청남도는 중앙정부로부터 지방자치단체로의 권한과 책임의 이전만큼이나 지역사회와 행정과정의 주민참여를 통한 주민자치 기반을 다지는 것이 지방자치 신뢰회복의 주요전략임을 인식하고 다양한 동네주민자치 실험을 주도해나가고 있음

◌ 충남의 동네주민자치 실험은 크게 작은 마을단위의 주민역량형성과 참여를 통해 주민들 스스로 해당 마을의 삶의 질 향상을 모색하는 유형과 행정구역인 읍면동 단위에서 주민대표조직의 활동과 참여를 통해 지역발전을 도모하는 유형에 초점을 두고 전개되고 있음

◌ 본 연구는 지방자치 기반으로서 건전한 주민자치문화를 뿌리내리기 위해서는 읍면동의 주민대표조직의 역할과 기능이 무엇보다 중요하다는 인식아래, 선진국의 주민대표조직과 지역사회, 그리고 지방정부와의 관계에 관한 이론과 제도를 검토하고, 충남의 대표적 읍면동 주민자치(위원)회를 중심으로 기능, 역할 및 역량 등을 진단한 후, 향후 지역여건에 따라 선택적으로 추진할 수 있는 읍면동 주민자치회 모형들을 도출하는 것으로 목적으로 함

제2절 연구의 범위 및 방법

① 주민자치회 시범대상지역 등 심층 현장조사

◦ 도 주민자치회 시범지역 조사(7개소)

◦ 당진시 주민자치협의회 중 관심도가 높은 지역 조사(3개소)

◦ 타 시·도 우수(적용가능한) 주민자치회 자료 등 조사 분석

② 주민자치조직 역량 및 읍면동 행정현실에 기초한 주민자치 모형 개발

◦ 읍면동 주민자치회 또는 주민자치위원회 조직역량 분석

‐ 비전과 미션, 리더십, 재정적·인적·기술적 자원 역량 등

◦ 주민자치회 시범사업에서 나타난 주민자치회와 기존 자생단체와의 갈등과 경쟁관계 분석

◦ 분석 결과에 따른 자생단체 통합형 주민자치 모형 설계 등 읍면동 현실에 적합한 다양한 주민자치 모형 개발 ⇨ 주민의 관점에서 중앙을 바라보는 상향식 관점의 주민자치 모형 개발

③ 주민자치회 시범사업 설계 및 적용

◦ 주민자치 모형의 시범 적용을 위한 로드맵 설계

‐ 시범사업 대상지 선정방법

‐ 시범적용과정의 현장저항, 불확실성 해결방안 마련 및 성과 모니터링

◦ 충남형 주민자치 모델 확산·적용을 위한 제도 마련 - 법률 개정안, 표준 조례안·규칙안 등

제2장 이론적 배경 및 분석 모형의 설계

제1절 주민자치의 의의

1. 주민자치의 개념

1) 혼란스러운 주민자치 개념

◌ 단체자치와 주민자치는 지방자치를 대표하는 두 가지 원리임

◌ 일반적으로 단체자치가 중앙정부로부터의 지방정부의 독립성을 강조하는 개념이라면, 주민자치는 지방정부가 주민의 의사와 통제를 기반으로 구성되고 작동해야한다는 민주주의 원리를 반영하고 있음

◌ 현재 우리나라의 지방자치는 비록 미흡한 수준이지만 중앙정부로부터 어느 정도 권한과 책임을 위임받아 자치사무를 수행한다는 면에서 단체자치의 성격을 띠고 있음

◌ 반면 주민자치의 경우 많은 이들이 주민자치에 대해 마을문제를 주민들 스스로 해결해나가는 생활자치의 의미로 받아들이면서 혼란과 오해가 발생하고 있음

◌ 하지만 주민자치는 앞서 언급한 것처럼 지방정부의 민주적 구성과 운영원리를 강조하기 위한 개념임

◌ 지방자치제도의 맥락에서 지방정부의 민주성 확보를 위한 지배적 형태가 대의민주제로서, 우리사회 지방자치도 현재 자치단체장과 지방의회를 주민직선에 의해 구성하고 정기적 선거를 통해 책임을 묻는다는 점에서 대의민주제 중심의 주민자치가 시행되고 있다고 말할 수 있음

◌ 그렇다면 상식적 의미의 주민자치로 간주되는 풀뿌리자치, 마을자치, 생활자치의 현상 또는 이념은 지방정부의 민주성에 초점을 두는 주민자치의 원리와는 어떻게 타협될 수 있는가와 관련하여 해답의 단초는 대의민주제를 유일한 지방정부의 민주성 원리로 바라보는 관점을 벗어나는데서 찾을 수 있음

2) 대의민주제의 민주성결함의 처방으로서의 주민자치

◌ 선출직 정치인과 일반시민 사이의 정치적 분업에 기초한 대의민주제는 현대사회의 지배적 정치패러다임이라 할 수 있음

◌ 하지만 대의민주제로 대표되는 지방정치가 제대로 작동해 주민의 신뢰를 얻었더라면, 굳이 주민자치라는 용어가 새삼스레 주목받았을 이유는 없을 것임

◌ 대의민주제가 성숙한 선진국에서조차 대의민주제의 ‘민주성결함’(democratic deficit) 현상은 심각한 정치문제로 부각되어 옴

◦ 민주성결함은 대의민주적 정부제도에 대한 시민통제력의 단절을 의미하는 것임

◦ 몇 년에 한 번씩 치르는 선거는 다양한 의견과 평가의 가능성을 단 한 표로 결정하도록 강요하기 때문에 선출직 공직자의 명확한 책임을 묻는 것은 사실상 불가능함

◦ 또한 대다수 비선출직 공직자는 시민들에게 직접적으로 책임지지 않음

◦ 정치와 시민사회의 철저한 분리 또는 공직자에 대한 정보부족은 정치인과 관료의 통제메커니즘으로서 선거의 효과를 약화시켜 왔음

◦ 민주성결함의 핵심은 엘리트중심의 정치행정이 주인-대리인 관계를 망각하고 자신의 게임에만 몰두하면서, 정치과정에 대한 시민의 좌절감과 국가기관의 불신을 키워왔다는 것임

◦ 이러한 정치적 소외와 불신은 정치적 무관심과 투표와 같은 전통적 형태의 정치참여 감소로 이어지면서 ‘축소된 민주주의’(diminished democracy)를 야기하고 국가정당성의 위기로까지 귀결됨

◦ 아울러 대의민주적 지방정부도 민주성결함의 문제로부터 자유로울 수 없음

◦ 대의민주제의 민주성결함을 치유하고, 민주주의에 대한 믿음을 갱신하기 위해서는 선거제도 등의 정치개혁만으로 부족하다는 결론 속에서, 다양한 대안적 민주주의에 대한 담론이 형성되어 왔음

◌ 직접민주주의, 숙의민주주의, 결사체민주주의 등 넓은 의미의 참여민주주의의 새로운 관점들은 공통적으로 민주주의 갱신을 위해서는 시민의 투표행위 이상의 관여가 필요하다는데 동의하고, 시민참여과정을 강화하는 정치개혁에 초점을 맞추고 있음

◌ 주민자치는 근본적으로 민주주의 재해석을 통해 대의민주제의 민주성결함을 보완하고 지방정부의 민주성을 강화하는 정치적 차원에서 접근해야 함

◌ 특히 넓은 의미의 주민자치는 주민의 선거참여 방식으로 이미 존재해왔지만, 최근의 주민자치는 좀 더 적극적인 형태의 주민참여를 강조하는 관점으로 이해할 수 있음

3) 참여민주주의 관점의 주민자치의 재해석

◌ 참여민주주의에 기반을 둔 적극적 의미의 주민자치는 유권자로서의 투표행위를 넘어서는 공공참여(public participation)를 요구함

◌ 주민자치가 요구하는 공공참여는 크게 두 가지 유형으로 분류해 볼 수 있음

◦ 첫째, 정치적 참여 이전에 자신이 살고 있는 지역의 의제를 중심으로 주민들의 조직화를 통해 집단적 역량형성과 문제해결과정에 참여하는 것임

‐ 이러한 유형의 참여는 지역사회 결사체적 활동을 통한 주민들 사이의 관계에 초점을 둔다는 점에서 ‘수평적 참여’의 의미를 지님

◦ 둘째, 공식 제도적 관점을 중시하는 것으로, 현존하는 정치행정구조에서의 의사결정과정 및 서비스전달과정에 주민들이 관여하는 것임

‐ 이러한 유형은 국가와의 관계에 초점을 둔 ‘수직적 참여’의 의미를 지님

◌ 제대로 된 주민자치를 위해서는 위의 참여유형의 하나를 선택하는 문제가 아니라 어떻게 두 유형의 참여를 활성화하고 유기적으로 연계하는가가 중요함

◦ 주민자치는 대의민주제의 단순한 투표참여의 의미를 넘어 지역의 문제해결을 위한 지역공동체 단위의 결사체적 참여와 그러한 결사체적 역량에 기반을 두고 지방정부의 정치행정과정의 참여로까지 주민참여의 의미가 확대되고 있고 확대되어야 한다는 실증적․규범적 원리를 반영함.

◦ 이러한 관점은 주민자치를 주민에 의한 생활자치 공간에만 국한시켜 마치 지방정부와는 독립된 별개의 지방자치가 존재하는 것으로 인식하는 이분법적 오류를 극복하는데 기여할 수 있음

◌ 참여민주적 주민자치는 대의민주제에 기초한 지방자치와는 다른 철학적․규범적 기반위에서 출발함

◦ 대의민주제는 일부 엘리트들이 다른 사람들보다 중요하다는 철학에 기초하지만, 참여민주적 주민자치는 사회의 모든 구성원들이 평등한 권력과 지위를 가져야한다는 아이디어에 기초함

◦ 엘리트중심의 지방자치가 주민들 스스로 자신의 삶에 대한 통제 또는 운명을 다른 사람들에게 맡기는 것을 의미한다면, 참여민주적 주민자치는 개인 또는 집단수준의 자기결정의 확대를 통해 주민들 스스로 자신의 삶에 대한 주인으로서의 모습을 되찾는 것을 의미함

◦ 이 때 지방정부는 서비스공급자의 역할을 넘어 시민들의 정치적 의사결정과정에의 초대를 통해 책임감 있고 적극적인 공동체구성원을 양성하는 장치로 간주됨

2. 지역공동체와 주민자치

1) 주민자치 기반으로서의 지역공동체

◌ 주민자치가 영미권 중심의 주민참여를 강조하는 지방자치 사상이라고 하지만, 정작 영미권의 문헌에서는 ‘주민자치’에 해당하는 개념을 찾아볼 수 없으며, 다만 우리사회에서 회자되는 주민자치와 유사한 논의가 '지역공동체'(local community) 개념을 중심으로 전개되고 있음

◌ 따라서 우리사회 주민자치의 상식적 의미를 크게 손상시키지 않고, 참여민주주의 이론적 토대 위에 주민자치 개념을 정립하기 위해서 지역공동체 개념에 대한 검토가 필요함

◌ 지역공동체란 학술적으로 ‘일정한 지역에 살면서 해당 지역과 이웃주민들에 대해 사회적․심리적 유대를 가진 사람들’을 지칭함(Mattessich & Monsey, 1997; 정지웅․임상봉, 1999)

◌ 아울러 지역공동체는 일정한 지리적 공간 또는 장소(place)에 기초하고 있다는 점에서 장소의 의미를 내포하지 않은 다른 공동체와는 차별화 됨

◌ 결과적으로 지역공동체는 다른 공동체가 가지는 사회적 상호작용, 구성원 사이의 유대라는 특성뿐만 아니라 구성원이 소속된 영토적 경계(territorial boundary)와 규모(scale)가 중요해짐(Chaskin, 1997; Somerville, 2011).

◌ 주민자치와 지역공동체의 연관성은 지역공동체가 논의되는 ‘지역’(local)의 규모와  연계해 해석해볼 수 있음

◦ 일반적으로 지역은 주민들이 ‘생생한 경험을 하는 규모’(scale of lived experience)의 장소를 의미함(DeFilippis, 1999)

◦ 지역의 의미는 고정된 것이 아니라 개인의 공간 접근 능력에 따라 크기나 위치가 달라질 수 있음

◦ 하지만 적어도 주민들 사이의 사회적․심리적 유대는 규모가 큰 도시나 국가단위보다는 작은 지리적 단위에서 형성되기 쉽다는 점에서 지역공동체 논의의 초점은 동네 또는 마을 규모에 집중됨

◦ 우리사회에서 진행되는 주민자치의 논의 또한 주민참여가 비교적 용이한 동네나 마을 단위에 초점을 두는 것이 일반적임

◌ 한편, 주민자치는 일상적으로 주민들이 지역문제 해결을 위해 함께 참여하고 협력한다는 의미로 사용됨

◦ 따라서 주민자치는 단순한 개인수준이 아닌 지역주민들의 집합적 또는 집단적 행위의 의미를 내포함

◦ 이 때, 집합적 행위를 쉽게 만드는 것이 주민들 사이의 유대와 지역에 대한 정체성 또는 애착임

◌ 결과적으로 주민자치는 지역주민과 장소에 대한 사회적․심리적 유대를 가진 주민들로 구성된 지역공동체를 전제로 함

2) 지역공동체거버넌스로서의 주민자치

◌ 로컬거버넌스와 연계해 주민자치 개념을 정립하기 위해 ‘지역공동체거버넌스’(community governance) 개념과 주민의 참여공간에 대한 학술적 논의에 주목할 필요가 있음(Sullivan, 2001; Somerville, 2005; Cornwall, 2004; Taylor, 2007)

◌ 일반적으로 지역공동체의 ‘지역’(local)은 주민들이 ‘생생한 경험을 하는 규모’(scale of lived experience)의 장소를 의미함(DeFilippis, 1999)

◦ 지역의 의미는 고정된 것이 아니라 개인의 공간 접근 능력에 따라 크기나 위치가 달라질 수 있음

◦ 하지만 적어도 주민들 사이의 사회적․심리적 유대는 규모가 큰 도시나 국가단위보다는 작은 지리적 단위에서 형성되기 쉽다는 점에서 지역공동체 논의의 초점은 동네 또는 마을 규모에 집중됨

◌ 사회조직의 원리로서 지역공동체는 정부와 시장과 대별되는 시민사회(civil society) 영역에 속함

◌ 일반적으로 비영리조직(NPO) 또는 비정부조직(NGO)으로 불리는 시민사회단체가 현대사회 시민사회를 대표하는 현상으로 알려져 있음

◌ 하지만 환경, 소비자보호, 인권, 자치분권 등의 의제를 중심으로 조직화된 시민사회단체와 다르게 지역공동체는 살고 있는 장소를 중심으로 형성된 구성원의 사회적․심리적 유대를 특징으로 하면서 국가와 사적영역을 매개하는 시민사회의 또 다른 모습임

◌ ‘지역공동체’와 ‘거버넌스’의 복합개념인 지역공동체거버넌스는 ‘하나의 집합체로서 지역공동체가 스스로에게 영향을 미치는 의제들에 대해 중요한 영향력을 행사하는 민주적 의사결정의 체계와 문화’를 의미함(Somerville and Haines, 2006: 1)

◌ 지역공동체거버넌스는 사회의 통치방식이 ‘정부’로부터 ‘거버넌스’로 바뀌고 있을 뿐만 아니라, 주권(sovereign authority)이 국가의 소유물로 간주되는 단계를 넘어 지역공동체 구성원인 주민들로 옮겨가고 있음을 시사함

◌ 지역공동체거버넌스에서 지역공동체는 단순한 기술적(記述的) 의미를 넘어서서 공동체의식, 공동의 관심사, 공유된 정체성을 가진 주민들이 ‘잘 연계된’(well-connected) 관계망을 형성해 함께 행동할 수 있다는 적극적인 의미로 해석됨(Somerville and Haines, 2008)

◌ 특히 지역공동체거버넌스는 일반적으로 로컬거버넌스의 논의가 지방정부 중심으로 전개되는 경향을 벗어나서 주민의 수평적 유대에 기초한 지역공동체로부터 출발하는 상향식 로컬거버넌스 관점을 제시하는 것으로 해석할 수 있음

3) 지역공동체거버넌스의 참여공간: ‘민초의 공간’ 대 ‘초대된 공간’

◌ 지역공동체거버넌스 맥락에서 주민참여를 위한 공간의 성격을 ‘초대된 공간’(invited space)과 ‘민초(民草)의 공간’(popular space)으로 분류해볼 수 있음(Cornwall, 2004; Taylor, 2007)

◦ 초대된 공간은 정책과정에서 국가행위자와 비국가행위자가 함께 모여 협력을 모색하기 위해 정부가 주민들에게 제공하는 참여제도를 의미함

◦ 정부에 의해 설계되는 초대된 공간은 지방과 중앙을 막론하고 폐쇄된 정부영역에 열린 공간을 마련하려는 정책의 변화를 반영함

◦ 하지만 정부에 의해 공간이 설계되면서 행위자들의 구성과 권한배분 및 의제가 여전히 국가행위자에 의해 정해짐

◦ 반면, 민초의 공간은 정부정책에 항의하거나 서비스를 스스로 생산하거나 상호연대를 형성하려는 주민들만의 활동무대(arenas)를 의미함

◦ 초대된 공간과는 다르게 민초의 공간은 주민들 자신에 의해 생성되고 소유되고 통제됨

◌ 지역공동체를 중심으로 생각할 때, 주민들은 ‘민초의 공간’을 중심으로 지역공동체를 회복하거나 형성하고 정부와는 독립적으로 지역문제를 스스로 해결해나가는 활동에 참여할 수 있음

◌ 또한 개인 차원 또는 지역공동체를 대표해서 정부의 의사결정과 서비스전달에 영향을 미치기 위해 공식적으로 ‘초대된 공간’에 참여할 수 있음

◌ 반면, 초대된 공간이 마련된다고 하더라도 지역공동체가 반드시 참여할 필요는 없음

◌ 하지만 주민참여가 민초의 공간에만 머물고 주민 스스로 조직한 폐쇄된 네트워크에만 의존하게 된다면, 파벌화, 공동체간 분열, 극단적 형태의 지역이기주의(NIMBY)의 가능성이 높아짐(Somerville and Haines, 2006)

◌ 또한 지역의 작은 의제들은 자기결정과 주민역량을 통해 '그럭저럭 해결'(getting by)해나갈 수 있을지 모르지만, 정작 자원과 권력을 가진 정부 또는 다른 지역사회와의 관계가 단절되면서 지역이 ‘도약하는 것’(getting ahead)에는 한계가 있음(Kearns, 2004).

◌ 좀 더 근본적으로 민초의 공간이 행정구역과 일치하지 않을 수 있는 상황에서 주민자치를 민초의 공간의 자치활동에만 국한시킨다면, 주민자치는 헌법 또는 법률에 명시된 지방자치단체의 관할구역 또는 조직과는 무관한 지방자치가 되면서, 주권국가가 정의한 경계를 중심으로 이해되어온 지방자치 개념의 혼란을 야기할 가능성이 큼

◌ 뿐만 아니라 현실적으로 지방민주주의 논의가 지방자치단체와의 관계를 중심으로 전개됨을 감안할 때, 주민자치를 민초의 공간의 참여에만 국한시키는 경우 지방자치단체가 논의대상에서 사라지면서 지방민주주의를 이해하는데 제한된 가치를 갖는 애매모호한 개념이 됨(Pratchett, 2004).

◌ 한편, 초대된 공간의 문제는 해당공간에서 이루어지는 주민참여가 과연 실질적 의미를 가지고 변화를 이끌어낼 수 있는가와 관련됨(Gaventa, 2006; Cornwall, 2004).

◦ 많은 초대된 공간의 의미를 갖는 공식제도가 존재하지만, 주민참여가 수동적 참여, 물질적 유인을 위한 참여, 기능적 참여수준에 머물고 있는 것이 현실임

Pretty(1994)의 참여유형에 따르면, ‘수동적’(passive) 참여는 주민들이 단순히 결정된 사항을 통보받는 수준의 참여를 의미한다. ‘물질적 유인’(material incentive)을 위한 참여는 주민들이 현금을 비롯한 다양한 물질적 유인을 제공받지만, 유인이 중단될 때 지속적으로 참여할 이해관계를 갖지 못하게 된다. ‘기능적’(functional) 참여는 사전에 정해진 정부프로젝트 목표달성을 위해 자발적 또는 정부의 촉매 역할에 의해 주민들이 참여하는 경우다. 즉, 정부 프로젝트 또는 계획이 설계되는 초기단계가 아니라 주요 결정이 내려진 후에 주민참여가 이루어진다.

◦ 결과적으로 단순히 초대된 공간의 형성이 문제되는 것이 아니라 어떤 성격의 초대된 공간을 만들 것인가가 중요함

4) 초대된 공간의 바람직한 유형: 공동거버넌스

◌ 초대된 공간의 바람직한 형태는 공동거버넌스(co-governance) 또는 협력적 거버넌스(collaborative governance)로 나타남(Kooiman, 2005; Ansell and Gash, 2008)

Angell and Gash(2008: 544)는 협력적 거버넌스를 ‘하나 또는 그 이상의 공공기관들이 공식적이고 합의 지향적이며 숙의적인 성격을 띠면서, 정책의 결정 또는 집행, 또는 프로그램 또는 자산의 관리에 목적을 둔 집합적 의사결정 과정에 비국가적 이해당사자들을 직접적으로 관여시키는 통치의 장치’로 정의한다. 이러한 협력적 거버넌스의 특징으로 공공기관의 주도, 비정부 행위자들의 참여, 상담을 넘어선 의사결정과정의 직접적 관여, 공식적 조직화, 합의에 의한 의사결정, 정책 또는 공공관리에서의 협력을 강조한다. 이러한 논의는 Kooiman(2005)의 공동거버넌스의 논의와 매우 유사한 것으로 본 연구에서는 공동거버넌스와 협력적 거버넌스를 같은 의미로 사용한다.

◦ 공동거버넌스에서는 국가와 비국가행위자들이 서로 다른 집합체의 대표로서 참여하고, 이상적으로 이들 대표들은 평등한 기반 위에서 상호작용함

◦ 공동거버넌스는 지역공동체의 국가로부터의 완전한 독립성과 국가에의 전적인 의존성의 양극단을 매개하는 지점에 위치하면서 지역공동체와 국가의 상호의존적 관계 형성을 가능하게 함

◦ 국가와 대등한 파트너십을 형성하기 위해서 지역공동체는 스스로 민초의 공간 조성과 활성화를 위한 노력이 요구됨

◦ 결국 공동거버넌스는 민초의 공간과 초대된 공간을 동시에 고려한 것이어야 함(Taylor, 2007; Somerville and Haines, 2008)

◌ 공동거버넌스를 향한 움직임은 국가와 시민을 가깝게 만들면서 국가와 사회의 민주적 성숙을 가져옴(Somerville and Haines, 2008).

◦ 공동거버넌스는 정부와는 거리를 두고 정부에 압박을 가하는 방식의 시민참여와는 구분됨

◦ 또한 기존의 ‘공동생산’(co-production) 문헌에서 보여주는 탈정치화된 참여, 지역서비스 집행 단계에 한정된 사회적 행위를 넘어서서 주민들이 정부의 핵심기능에 대한 직접 참여를 강조함

◦ Goets and Jenkins(2001: 65)에 따르면, 공동거버넌스 형태의 참여는 “국가 집행부(executive)에 대한 공식 감독 책임의 독점권을 무너뜨림으로써 제약된 시민사회의 감시기능(watchdog function)을 좀 더 효과적인 방향으로 확대․전환하는 것을 보여주는 것”이기 때문에 특별한 의미를 지님

◌ 이상의 논의를 통해 볼 때, 초대된 공간이 공동거버넌스의 의미를 갖기 위해서는 Pretty(1994)가 제시한 참여유형 중 ‘상호작용적’(interactive) 주민참여의 수준에 도달해야 함

◦ 상호작용적 참여는 주민집단이 지역의제의 공동분석, 실천계획 설계, 지역과 관련된 제도도입 또는 강화과정에 관여하면서 지역의 의사결정과 자원배분에 실질적 영향력을 가지게 됨을 의미함

◦ 결과적으로 참여주민들은 해당 참여제도의 구조와 실천방식에 대해 직접적 이해관계를 가지게 됨

◦ 이 때 참여는 정부 프로젝트의 목적달성을 위한 단순한 수단의 의미를 넘어 주민의 권리로서 간주되고, 권리행사를 위한 체계적이고 구조화된 학습과정이 강조됨

5) ‘대중의 공간’과 ‘초대된 공간’의 접목으로서의 주민자치

◌ 결과적으로 주민자치는 ‘민초의 공간’에서의 지역공동체 형성과정과 지방정부의 ‘초대된 공간’에서의 주민 대표과정의 공공참여를 모두 포함하는 개념으로 해석할 수 있음

◦ 주민자치는 주민의 자발적 참여와 조직화를 통해 스스로 지역의제를 발굴하고 해결해나가는 과정에서 자연스럽게 ‘민초의 공간’을 형성하고 지역공동체의 역량을 발휘하는 것뿐만 아니라, 지역공동체 조직 또는 대표가 정부의 ‘초대된 공간’에까지 참여하면서 정부 또는 다른 지역공동체와 함께 지역의 삶의 질 향상을 위한 집합적인 의사결정과 생산 행위에 관여하는 것을 의미함

◦  즉, 주민자치는 ‘지역에 대한 애착과 주민들 사이의 유대의 토대위에 집합적 역량을 구축한 주민들이 지역문제를 스스로 또는 정치행정과정의 참여를 통해 해결해나가는 행위 또는 과정’임

◦ 이러한 해석은 주민의 생활자치 공간에만 국한시켜 마치 지방정부와는 별개의 주민자치가 존재하는 것으로 바라보는 편향된 관점을 극복하는데 기여할 수 있음

3. 지역공동체에 기반을 둔 주민자치의 의의

◌ 우리사회의 맥락에서 주민자치는 다음과 같은 다양한 의미를 지님

◦ 첫째, 주민들의 지방자치 및 지방분권에 대한 의식 변화를 가져올 수 있는 기회를 제공함

‐ 즉, 주민들이 참여제도를 통해 자신이 몸담고 있는 지방정부의 의사결정에 영향을 미치고 지방정부 행위를 통제할 수 있다는 자신감은 곧 ‘가까운 정부’야말로 ‘좋은 정부’라는 인식의 변화를 가져올 수 있음

‐ 권위주의 국가체제에서 정부의 일방적 결정과 서비스에만 익숙했던 시민들이 지역사회 참여를 통해 변화를 스스로 만들어내는 경험은 좀 더 많은 권한과 자원이 가까이 있을 때 자신들이 원하는 삶의 변화가 용이해짐을 깨닫게 함

‐ 따라서 제대로 된 주민자치 경험이야말로 지방분권에 대한 국민 공감대 형성의 최선의 전략이 될 수 있음

◦ 둘째, 참여민주주의 활성화를 통해 시민덕성을 갖춘 시민의 양성에 기여함

‐ 주민자치는 참여민주주의 강화를 의미함

‐ 참여민주주의는 대의민주제에 대한 반성뿐만 아니라 자신의 권리만을 내세우며 사회적 책임을 다하지 않는 사회구성원의 변화를 위한 처방임

‐ 우리사회도 ‘보이는 손’인 정부의 지나친 개입과 ‘보이지 않은 손’인 시장문화의 확산 속에서 공공문제에는 무관심하고 개인의 자유와 권리에만 집착하는 이기주의적 개인들을 양산하고 있는 것은 아닌지 반성이 필요한 시점임

‐ 정당간 경쟁을 통한 엘리트 중심의 대의민주제만으로는 민주주의로부터 기대했던 사회구성원의 행복을 가져다줄 수 없다는 결론에서 도출된 의제가 바로 참여민주주의임

‐ 주민자치는 대의민주제의 '민주성결핍'(democratic deficit)에 대한 반성으로부터 비롯됨

‐ 민주성 결핍은 시민과 정부제도 사이의 단절(disconnection)을 기술하기 위해 등장한 개념으로서, 선거를 통한 대의민주제가 정당성과 책임성 기제로서 민주주의에 대한 기대를 실현하는데 실패했다는 반성에 뿌리를 두고 있음(Warren, 2009)

‐ 작은 지역사회 단위의 주민참여는 사회구성원의 상호의존성을 인식하고 집합체로서의 사회에 필요한 가치를 성찰하며 실천하는 ‘시민덕성’을 갖춘 시민을 양성하는 중요한 훈련의 의미를 가짐

◦ 셋째, 주민자치는 압축 성장과정에서 나타난 사회적 일탈 및 병리현상에 대한 처방의 의미를 가지고 있음

‐ 경제규모 10위, 무역규모 8위 등 화려한 경제성적표에도 불구하고, 2012년 7월 한국보건사회연구원이 발표한 행복지수 순위를 보면 조사대상 34개 OECD 국가 중 우리나라는 32위로 나타나고 있음

‐ OECD국가 중 자살률 1위와 저출산률 1위라는 통계도 우리사회 행복지수 결과를 뒷받침해주고 있음

‐ ‘현대 사회학의 아버지’로 불리는 E. Durkheim은 일찍이 ‘자살론’이라는 저서를 통해 자살이 개인문제가 아니라 사회적 연대감의 부재로 인한 사회문제라는 점을 지적하고 있음

‐ 이러한 사회적 연대감이 현대사회에서 재해석된 것이 ‘사회적 자본’ (social capital)이고 사회적 자본과 맞물려 강조되는 것이 지역사회 또는 지역공동체(local community)임

‐ 경제성장에 따른 물질적 풍요에도 불구하고 행복하지 않은 우리사회에 대한 처방은 지역공동체 형성 또는 회복이라는 목소리가 높아지고 있음

‐ 이러한 상황에서 지역주민들의 사회적․심리적 유대에 초점을 둔 지역사회형성과 참여활성화에 초점을 두는 주민자치는 자살률 1위, 행복지수 최하위국가의 불명예를 벗어나기 위한 처방으로 간주할 수 있음

제2절 주민자치의 제도화와 주민자치회 시범사업의 진단

1. 주민자치 제도화의 기본 원리

◌ 의미 있고 지속가능한 사회변화는 사회구성원의 변화를 전제로 하며, 제도를 바꾸는 것은 바로 사회구성원의 변화를 가져오기 위한 것임(Alexander, 2005)

◌ 주민자치의 제도화는 지역이라는 장소(place) 위에 ‘민초의 공간’과 ‘초대된 공간’을 조성하는 것뿐만 아니라 두 공간을 잇는 의식적 노력과 관련됨

◌ 하지만 새로운 공간을 형성하기 위한 장소에는 이미 수많은 제도들이 어떻게 권한과 권력이 행사되고, 정당화되며, 통제되는지에 관한 기본규칙으로 작동하고 있음

◌ 즉, 중앙과 지방정부가 도입한 공식제도뿐만 아니라 관행과 같은 비공식적 제도들이 무엇이 정상이고, 기대되며, 의미를 갖는지에 관한 ‘적절성의 논리’(logic of appropriateness)를 제공하며 관련 행위자들의 상호작용 방식과 이해관계 및 권력관계에 영향을 미치고 있음(March and Olsen, 1989)

◌ 구체적으로 현재 읍․면․동에는 새마을지도자협의회, 바르게살기운동협의회 등 다양한 자생단체가 제도화되어 있음

◦ 이들 단체들은 중앙정부 차원에서 각종 위원회가 설치되면서 순차적으로 읍․면․동 수준까지 도입된 것임

◦ 이들 단체들은 중앙에서부터 지방까지 하향식으로 조직되었다는 점, 국고보조금을 받고 운영된다는 점, 주민의 자발적 조직이라기보다는 중앙정부의 수단적 성격을 띠는 것이 특징임(임도빈, 2004)

◦ 또한 1995년의 단체장 직선제도의 도입과 1999년부터 이루어진 읍․면․동사무소 구조조정과 업무축소는 읍․면․동장과 자생단체를 포함한 주요 행위자들의 권력 및 이해관계의 틀을 바꾸는데 기여하게 됨

예를 들면, 자치단체장의 자생단체에 대한 정치적 의존성이 높아졌을 뿐 아니라, 읍․면․동 기능 축소에 따라 권한과 자원이 줄어든 읍․면․동장의 경우 민선단체장이 요구하는 인력동원과 행사진행을 위해 자생단체에 더욱 의존하게 되면서 자생단체의 위상이 상대적으로 높아지게 되었다(임도빈, 2004).

◌ 이처럼 직간접적으로 주민자치와 관련된 다양한 제도들이 작동하고 이해관계를 형성하고 있는 가운데 바람직한 주민자치의 제도화과정에서 유념해야할 제도설계의 원리는 무엇인지 생각해 볼 필요가 있음

1) 규범적 접근

◌ 주민자치 제도화는 기존의 이해관계와 권력관계의 변화를 전제로 하므로 주민자치 제도설계는 단순히 기능적 필요에 의해서가 아니라 규범적 관점의 프로젝트가 되어야 함(Lowndes and Wilson, 2003)

◌ 제도변화가 어렵고 중요한 이유는 그만큼 ‘오래된’ 가치들을 대체하는 것이 쉽지 않기 때문임

◌ 효과적이고 구속력 있는 주민자치 제도화를 위해서는 비판적이고 생산적인 논의를 거쳐 주민자치를 통해 실현하려는 가치와 목적을 명확히 하고, 현장의 이해당사자들뿐만 아니라 일반 시민들 사이에도 어느 정도 공감대가 형성되어야 함.

◦ 예를 들면, 대의민주제 병폐와 민주성결함을 보완하고, 추락하고 있는 정부신뢰와 정당성을 회복하며, 이기적 고객으로서가 아니라 공공선에 대한 책임의식을 가진 적극적 시민을 양성하는 것과 같은 새로운 민주적 가치의 해석과 의미부여를 통해 주민자치 제도화의 규범적 정당성을 확립하는 것이 중요함

◌ 주민자치를 위한 제도설계의 성공은 규칙, 권리와 운영절차 같은 하드웨어만큼이나 참여민주주의, 거버넌스, 시민참여, 대표성, 정당성, 공유된 사회적 책임 등에 관한 깊은 이해와 담론을 통해 도출된 설득력 있는 ‘제도적 소프트웨어’(institutional software)에 달려있다고 해도 과언이 아님(Dryzek, 1996)

◌ 특히 효과적인 변화를 위해서는 특정 행위자에게 기능적 수준의 규칙을 직접 부과하는 방식보다 제도와 이해관계를 가진 다양한 정치적 행위자의 개입방향의 틀(frame)을 제시하는 것이 중요함(Goodin, 1996).

2) 제도 재설계 관점의 접근

◌ 주민자치의 제도화는 기존 제도들에 의해 형성된 ‘과거의 유산’에 의해 불가피하게 제약되기 때문에 ‘설계’가 아닌 ‘재설계’(redesign)의 관점에서 접근해야 함(Goodin, 1996)

◦ 즉, 새로운 제도화는 과거와 단절된 백지위에서 시작되는 것이 아니라 기존 제도의 '탈제도화'(deinstitutionalization)에 따르는 역할, 권한, 자원, 정체성 등을 둘러싼 갈등과 경쟁까지도 고려한 것이어야 함(Olsen, 2007).

◌ 공동거버넌스(민관협치) 형태의 주민자치는 일을 하는 역할과 새로운 방식에 대해 불확실성을 만들어냄

◌ 주민자치를 위해서는 참여와 의사결정 과정 및 절차, 참여자들의 새로운 역할, 권리 및 책임에 관한 규칙들이 명확하게 규정될 필요가 있음

◦ 그렇지 않은 경우 새로운 규칙과는 무관하게 오래된 규칙과 관행들이 참여과정을 지배하게 되면서 형식적․상징적 참여의 구태를 답습하게 될 가능성이 높음

◌ 특히 의미 있는 주민자치가 되기 위해서는 기존 권력관계의 변화에 초점을 둔 제도설계가 이루어져야 함(Gaventa, 2006)

◌ 참여과정에서 시민 권력의 효과적 사용은 참여에 대한 권리의식, 집합적 행위와 의사소통 능력 등과 같은 사전 조건을 필요로 함

◦ 그러한 사전 조건이 형성되지 않은 채 단순한 참여공간의 개방은 좀 더 권력을 가진 행위자들에 의한 공간의 지배와 현상유지의 강화를 의미함

◦ 이러한 맥락에서 단순한 참여가 아니라 권력의 관점에서 주민의 효과적 참여와 리더십이 발휘될 수 있도록 권한부여, 역량형성, 학습 등의 종합적 관점에서 기존 제도의 재설계 작업이 요구됨

3) 맥락에 따른 유연한 접근

◌ 일반적으로 우리사회의 제도설계는 중앙정부에 의해 주도되면서 특정 모형 또는 최선으로 간주되는 방식을 일률적으로 확산하는 전략을 취해왔음

◌ 하지만 제도가 적용되는 지역현장은 정부와 주민사이의 신뢰, 지역공동체의 역량과 경험, 지방정부의 개방성 등에 있어 상당한 차이를 보임

◌ 이렇듯 다양한 환경에 대한 적응과 혁신역량을 키워주기 위해서는 제도설계에 있어 다양성을 너그럽게 받아들이고 촉진할 필요가 있음(Lowndes and Wilson, 2003; Gaventa, 2004)

◌ 서로 다른 맥락에 따른 주민자치의 제도설계의 필요성은 다음과 같은 접근을 요구함(Gaventa, 2004)

◦ 첫째, 지역공동체와 지방정부의 준비성뿐만 아니라 현존하는 여건에 대해 지역사회 스스로 평가하는 것을 돕는 진단도구가 필요함

◦ 둘째, 지역의 여건과 욕구에 대응하여 사용될 수 있는 지지전략이 필요함

◦ 셋째, 어떤 지역들은 초기단계에 참여를 위한 사전조건의 형성을 돕는 지원이 필요할 수 있음. 반면 다른 지역에서는 기존의 경험과 함께 좀 더 빠른 진전이 이루어질 수 있음. 결과적으로 서로 다른 지역에서의 출발점의 차이를 인식하면서 지원뿐만 아니라 성과평가에 있어서도 다양성을 추구하는 것이 필요함

2. 주민자치 제도화로서의 주민자치회의 진단

1) 주민자치회 시범사업의 경과

◌ 주민자치회는 2010년 10월 제정된 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」(이하 ‘특별법’)에 근거를 두고, 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍면동 단위 주민으로 구성되는 새로운 형태의 주민자치조직을 말함

국회는 2013년 5월 「지방행정체제개편에 관한 특별법」을 종전의 「지방분권촉진에 관한 특별법」과 통합하여 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」으로 개정하였다. 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」의 제20조에서 제21조까지 논의되었던 읍면동 주민자치회에 관한 사항은 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제27조에서 제29조까지 약간의 수정과 함께 거의 그대로 계승되었다.

◌ 주민자치회 도입은 주민조직의 제도화를 통해 주민참여 활성화와 지역공동체 회복을 도모하고, 지역사회 문제해결과 발전을 위한 주도자 또는 파트너로서의 역할과 경험을 통해 공공서비스의 단순한 소비자가 아닌 시민으로서의 사회적 책임의식을 배양한다는 시대정신을 반영함

◌ 특히 기존의 읍면동에 설치된 주민자치센터와 주민자치위원회만으로 지역주민의 자치역량을 높이기에는 미흡하다는 반성에 따른 것임

◌ 특별법은 주민자치회가 설치되면 주민화합 및 발전을 위한 자체 사업뿐만 아니라 관계 법령, 조례 또는 규칙에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 위임․위탁받아 수행할 수 있음을 밝히고 있음(제21조).

◦ 또한 주민자치회 위원은 조례에 정하는 바에 따라 기초자치단체장이 위촉하고, 주민자치회 설치시기, 구성, 재정 등에 관한 사항은 따로 법률로 정하는 것으로 규정하고 있음(제22조)

◦ 한편 특별법 부칙 제4조는 안전행정부장관이 주민자치회 시범사업을 실시할 수 있고, 그에 따른 행·재정적 지원을 할 수 있도록 정하고 있음

◌ 2011년 2월 대통령 직속으로 출범한 ‘지방행정체제개편특별위원회’ 산하 근린자치분과위원회는 2012년 5월 주민자치회의 지위․기능 등을 고려해 ‘협력형’, ‘통합형’, ‘주민조직형’의 3가지 주민자치회 모형을 도출하게 됨

◦ 이 모형들은 2012년 6월 개편위원회가 마련한 ‘지방행정체제 개편 기본계획’ 추진사항에 포함되었음

◦ 하지만 2012년 6월 법제처와 안전행정부는 ‘통합형’, ‘주민조직형’의 경우 현행 법령에 위반되어 시범실시가 불가하다는 검토의견을 제출함

2012년 6월 21일 법제처는 통합형과 주민자치형에 포함된 내용 중 주민자치회가 지방자치단체 행정사무를 직접 수행하는 행정기관 성격을 갖도록 하는 사항, 읍면동 사무소를 주민자치회 사무기구화하는 하는 사항, 읍면동 소관사무의 변경, 읍면동장의 지휘 감독권자 변경에 관한 사항 등이 「지방자치법」등 타 법률과 충돌해 특별법 부칙 제4조만을 근거로 주민자치회 3가지 모형에 대한 시범실시가 어렵다는 검토의견을 제출하였다(지방행정체제개편위원회, 2012).

◦ 이에 따라 근린자치위분과위원회는 3개 모형 모두 시범실시가 가능한 방향으로 특별법 개정을 추진하되, 특별법 개정 없이 시범실시가 가능한 ‘협력형’을 우선 시범 실시하는데 의견을 모은 후, 제21차 본위원회에서 ‘주민자치 시범실시 기본방향’을 의결하였음

◦ 이후 2013년 3월 안전행정부는 ‘협력형’을 일부 수정해 시범실시계획을 수립하고, 5월초까지 공모를 거쳐 전국 31개 읍면동을 선정해 시범사업을 진행 중에 있음

2) 주민자치회 시범사업의 모형

(1) 협력형(개편위원회)

◌ 주민자치회 모형 중 협력형은 <그림 1>에 나타난 것과 같이 현행 읍․면․동사무소를 존치하되, 행정조직과 동등한 지위를 갖는 주민자치회를 설치하여 두 조직이 해당 지역사회 문제에 대해 협의․심의할 수 있도록 한 모형임

◦ 이 때 읍․면․동사무소의 장은 기초자치단체장이 임명하고, 주민자치회 소속의 주민자치위원회는 기초자치단체장이 위촉하는 형태를 취하게 됨

◦ 협력형의 주민자치회는 주민자치기능, 위임․위탁사무처리 기능, 그리고 읍면동 행정기능 중 주민생활과 밀접한 관련이 있는 사항에 대한 협의․심의 등을 수행함

◦ 주민생활과 밀접한 관련이 있는 사항은 지역개발, 생활안전, 복지, 금전적 부담, 편의시설 운영 등임

◦ 주민자치위원회 내 주민대표로 구성된 의결․집행기구로서 주민자치위원회를 설치․운영하고, 주민자치위원회 운영지원을 위해 유급사무원 또는 자원봉사자를 둘 수 있고, 필요시 지방자치단체에 공무원 파견 요청을 할 수 있음

<그림 1> 협력형 주민자치회 모형

자료: 지방행정체제개편추진위원회(2012: 211)

(2) 통합형(개편위원회)

◌ 통합형은 <그림 2>와 같이 주민자치회를 주민자치회로 구성되는 의결기구인 주민자치위원회와 사무기구로 구성하고, 기존 행정조직을 주민자치회 산하 사무기구로 전환하는 모형임

◦ 읍․면․동장의 명칭은 ‘사무장’으로 변경하고 사무장은 주민자치회의 사무기구를 총괄하게 됨

◦ 이 모형에서 주민자치회는 읍면동의 행정기능, 즉 읍면동 사무소에서 처리하는 사무일체인 행정기능은 물론이고, 주민화합 및 발전을 위한 주민자치기능, 지방자치단체 사무의 위임․위탁 사무처리 기능을 수행하게 됨

◦ 주민자치회를 대표하는 주민자치위원회의 지휘․감독 하에 사무장과 직원으로 구성되는 사무기구(조직)가 주어진 기능을 집행하게 됨

<그림 2> 통합형 주민자치회 모형

자료: 지방행정체제개편추진위원회(2012: 211)

(3) 주민조직형(개편위원회)

◌ 주민조직형은 <그림 3>에 나타난 것과 같이 행정계층으로서의 읍면동을 없애고, 대신 주민대표로 구성되는 의결․집행기구인 주민자치위원회를 설치․운영하는 모형임

◦ 이 모형에서 읍면동 기능은 기초자치단체가 가져가는 대신에 읍면동에는 주민대표가 주도하는 주민자치회에 사무국(유급직원 또는 봉사자)을 두고, 주민자치회 스스로 사무에 대한 의결 및 집행 기구의 역할을 하도록 만드는 것임

◦ 기초자치단체로부터 행․재정지원을 받는 대신, 의견을 제시하거나 위임․위탁받는 업무나 기타 업무에 대해 협조하는 역할을 수행함

◦ 필요시 주민자치단체에 공무원 파견 요청이 가능함

<그림 3> 주민조직형 주민자치회 모형

자료: 지방행정체제개편추진위원회(2012: 212)

(4) 안전행정부 시범사업 모형(협력형)

◌ <그림 4>는 2013년 3월 안전행정부가 최종적으로 시범사업실시 계획에 포함시킨 모형을 보여주고 있음

◦ 시범사업 모형과 지방행정체제개편추진위원회(이하 ‘위원회’) 모형과의 차이를 살펴보면, 일단 위원회 모형에서는 전 주민으로 구성되는 주민자치회 안에 협의․심의기구이자 주민대표로서의 주민자치위원회가 존재하고, 읍면동 주민자치위원회의 수평적 연합으로서 시군구 단위의 주민자치연합회를 가정하고 있음

◦ 반면, 안전행정부 모형은 주민대표로 협의․심의기구로서의 주민자치회를 구성하는 한편, 주민자치연합회는 삭제하였음

◦ 한편, 위원회 모형은 사무기구의 지원인력으로서 자원봉사자 또는 유급사무원을 둘 수 있도록 하였으나, 안전행정부 모형은 유급사무원은 지자체 실정에 따라 자율적으로 결정하되 자원봉사자를 원칙으로 정하고 있음

◦ 또한 위원회 모형은 주민자치회가 지자체에 공무원 파견을 요청하는 것이 가능하도록 되어있으나 안전행정부 모형에서는 “주민역량강화 및 근린자치 본래 목적에 위배”된다는 명분아래 공무원 파견을 배제하고 있음

<그림 4> 안전행정부 시범사업 모형

자료: 안전행정부(2013: 17)

3) 주민자치회 모형별 차이점

◌ 위에서 살펴본 주민자치회 모형의 특징을 요약․정리하면 <표 1>에 나타난 것과 같음

<표 > 주민자치회 모형 비교

구분		지방행정체제개편위원회 모형			안전행정부 시범사업 모형
		협력형	통합형	주민조직형	협력형
주민자치회 성격		민간단체	행정기관	민간단체	민간단체
주민자치회 기관구성		- 주민자치회(전 주민으로 구성) - 주민자치위원회(주민대표로 구성) - 사무기구(필요시 사무처리 지원)	- 주민자치회(전 주민으로 구성) - 주민자치위원회(주민대표로 구성) - 사무기구(집행)	- 주민자치회(전 주민으로 구성) - 주민자치위원회(주민대표로 구성) - 사무기구(필요시 사무처리 지원)	- 주민자치회(주민대표로 구성) - 사무기구(필요시 사무처리 지원)
주민자치회 사무		- 주민화합․발전(자체사무) - 읍면동 행정사무협의․심의 - 위임․위탁 사무	- 읍면동 행정기능 수행 - 주민화합․발전 - 위임․위탁 사무	- 주민화합․발전(자체사무) - 위임․위탁 사무 ※ 읍면동 행정기능 시군구 직접 수행	- 주민화합․발전(자체사무) - 읍면동 행정사무협의․심의 - 위임․위탁 사무
주민자치위원회 역할		주민자치회 사무 결정․집행, 일부 읍면동 행정기능 협의․심의	읍면동 행정기능 및 주민자치회 사무 의결	주민자치회 사무 결정․집행	주민자치회 사무 결정․집행, 일부 읍면동 행정기능 협의․심의
사무 기구	구성	유급직원 또는 자원봉사자(지자체에 공무원 파견 요청 가능)	공무원(지자체장이 임용, 사무기구의 장은 주민자치회 협의를 거쳐 임용)	유급직원 또는 자원봉사자(지자체에 공무원 파견 요청 가능)	자원봉사자(유급직원은 지자체 실정에 따라 자율 지원 ; 공무원 파견 불가)
	역할	주민자치회 운영지원	읍면동 행정기능 및 주민자치회 사무 집행	주민자치회 운영지원	주민자치회 운영지원
읍면동 사무소		존치 (행정기능 유지)	주민자치회 사무기구화	폐지	존치 (행정기능 유지)
주민자치회- 읍면동 사무소 관계		협의․심의	지휘․감독	관계 없음	협의․심의
자료: 지방행정체제개편위원회(2012: 210)과 안전행정부(2013: 17)를 수정․통합함

4) 주민자치회 모형의 진단

◌ 개편위원회 근린자치분과위원회에서 제시한 세 가지 모형 중 협력형은 필자가 제시한 민관협치 모형과 유사한 형태를 취하고 있음

◌ 반면 주민조직형은 현재의 읍․면․동 행정계층을 없애는 것을 전제로 하고 있고, 통합형은 민간조직인 주민자치회 산하에 공무원들이 집행기구로서 기능을 수행하는 다소 급진적 형태를 취하고 있음

◌ 통합형의 경우 정부조직의 계층에 위치한 공무원 조직이 주민자치회와 같은 민간조직의 지휘․감독을 받아 집행기능을 수행하는 것이 합법적인가의 문제를 비롯해서 실효성 등에 의문이 제기됨

◦ 오히려 상시적 전문가 집단인 기초자치단체와 읍․면․동 사무기구의 틈바구니에 끼면서 쌍방향적 영향에 의해 주민자치회가 유명무실해지거나 옥상옥에 의한 행정 혼란을 초래할 가능성을 배제하기 어려움

◦ 현재와 같은 수직적 계층구조에서는 주민자치회가 정부로부터 자율성을 가진 주민조직이라기보다 정부와의 동형화(isomorphism) 또는 동질화 과정을 거쳐 정부의 하위기구처럼 전락해버릴 가능성을 우려하지 않을 수 없음

◌ 한편, 주민조직형에서와 같이 행정계층인 읍․면․동이 사라지는 경우 정부와 주민 사이의 관계는 그만큼 멀어질 수밖에 없음

◦ 실제 특별법에서 지방자치단체와 주민자치회의 관계는 일부 사무의 위임 또는 위탁과 관련하여 정의되어있을 뿐, 참여 기제를 통한 주민자치회와 지방자치단체와의 관계를 암시하는 내용은 찾아볼 수 없음

◦ 결과적으로 현행 특별법대로라면 지역사회와 기초정부와의 관계는 일부 사무의 위임 또는 위탁을 매개로 위계적 성격을 띠게 될 가능성이 높음

◦ 기초자치단체 수준에 참여기제가 마련된다고 하더라도 읍․면․동 정부조직이 사라지는 경우 동네단위 지역사회와 정부 사이에는 그만큼 심리적으로 거리감이 커질 것임

◌ 또한 주민조직형의 경우 자율적 주민조직화 모형을 가정하고 있다는 점에서 현실성을 결여하고 있음

◦ 주민자치회가 정부주도라는 태생적 한계를 극복하고 자율적 주민조직에 기대되는 역량을 형성하기까지는 상당한 시간을 필요로 함

◦ 정부의 ‘보이는 손’에 의존해왔던 지역사회의 타율성을 극복하고 독립성을 확보하기 위한 획기적 조치라고 하더라도, 실제 ‘대중의 공간’을 확보하지 않은 채 일부 관심 있는 주민들이 참여하는 주민자치회에 행정사무를 위탁하게 되는 경우 많은 혼란과 새로운 형태의 부정․부패의 가능성도 배제할 수 없음

◦ 이러한 맥락에서 주민자치회가 자율적 주민조직으로 뿌리내리는 과정에서 한시적이라도 읍․면․동 정부조직이 협력자, 촉진자 또는 감시자 역할을 수행할 필요성이 있다고 판단됨

◌ 결과적으로 가장 현실성을 가지고 있는 모형은 협력형이라고 판단되며, 협력형을 우선적 시범사업 대상모형으로 선정한 개편위원회 근린자치분과의 판단은 바람직하다고 판단됨

◦ 물론 다른 두 가지 모형의 시범사업과 실현가능성을 배제하기 어려움

◦ 하지만 이들 모형들의 경우 주민자치회가 정부계층과 같은 성격을 띠고 정부의 하위조직처럼 운영될 가능성이 상대적으로 크다는 점에서 장기적 관점의 관찰과 진단이 필요하고 모형확산에도 신중을 기해야할 것으로 보임

5) 주민자치 시범사업의 추진원칙과 성공모형

◌ 안전행정부는 2013년 3월 시범실시계획을 세우고, 6월 민관합동선정위원회를 통해 31개의 시범대상 지역을 선정하여 7월부터 시범사업을 실시하고 있음

◌ 안전행정부 시범사업의 원칙은 <그림 5>에 나타난 것과 같음

◌ 또한 안전행정부는 시범대상 지역으로 하여금 <그림 6>에 나타난 것과 같이 성공모델 유형을 선택하게 함으로써 읍면동 주민자치회 시범실시를 통한 성공모델창출 및 개별 법률 제정으로 자발적이고 점진적인 전국적 확산을 시도할 계획을 가지고 있음

<그림 5> 주민자치회 시범사업 기본 원칙

자료: 안전행정부(2013b: 6)

<그림 6> 주민자치회 시범사업 성공모델 유형

‘주민자치회’ 중심의

지역사회 네트워크 구축

및 공동체 활성화

기

본

모

델

선택

모

델

지역 복지형

안전 마을형

도심 창조형

평생 교육형

지역 자원형

다문화

어울림형

□지역내 산재된 복지재원 배분의 구심체 역할 수행으로 지역 복지 공동체 활성화

□자발적인 생활안전 강화 및 지역 특성을 고려한 안전 관리 네트워크의 구심체 역할 수행

□주민자치회를 중심으로 소규모 동네 재생사업을 통해 살기 좋은 동네 만들기 추진

□지역 주민의 수요, 계층별 특성에 맞는 평생 교육프로그램을 주도적으로 운영

□지역 명소, 지역 특산물 등의 지역 자원을 활용한 지역 축제를 통해 지역 브랜드 가치 창출

□다문화인의 지역사회 정착 및 공동체 형성을 위해 지역 사회 네트워크 구축

마을 기업형

□주민자치회 중심의 수익사업 추진으로 지역문제에 대한 문제해결 능력 및 자생적 역량 강화

자료: 안전행정부(2013b: 7)

◌ 안전행정부가 바라보는 기존의 주민자치위원회와 주민자치회의 차이는 <표 2>에 나타난 것과 같음

<표 2> 주민자치위원회와 주민자치회 비교

구 분	주민자치위원회	주민자치회
근 거	시군구 조례	「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」제27조 내지 제29조
형 태	읍면동 자문기구	읍면동 주민자치기구
위촉권자	읍면동장	시군구청장
대표성	지역 유지 중심, 대표성 미약	주민대표성, 전문성 확보
기 능	주민자치센터 운영사항 심의	읍면동 사무 중 주민생활과 밀접한 관련이 있는 사항 협의‧심의, 구역 내의 주민화합 및 발전, 지자체가 위임‧위탁하는 사무 처리 등
재 정	읍면동사무소 지원외에 별도 재원 거의 없음	자체재원(수익‧위탁사업 수입, 사용료 등), 보조금, 기부금 등 다양
지자체관계	대부분 읍면동 주도로 운영	대등한 관계에서 파트너쉽 구축

자료: 안전행정부(2013b: 7)

6) 주민자치회의 진단

◌ 그 동안 지방자치 논의가 단체자치와 행정중심으로 이루어졌음을 감안할 때, 주민자치회 논의를 계기로 주민자치와 지방자치의 민주적 성격에 대한 관심의 불씨를 지피게 된 것은 다행한 일임

◌ 하지만 주민자치회 취지에 대한 깊은 고민과 공감대 형성을 위한 노력을 찾아볼 수 없었을 뿐만 아니라, 인과적 변수를 충분히 고려하지 않은 채 추진되면서 사업성패 진단 및 성공요인 도출도 제대로 이루어지지 않고 있음

◌ 또한 시범사업 준비 및 추진과정에서 모형, 예산, 표준조례 등이 변경되거나 의사전달이 제대로 되지 않음으로써 시범사업지역 주민뿐만 아니라 담당공무원들이 큰 혼란을 겪었음

◌ 혼란의 이유로는 주민자치와 관련된 제도를 통해 달성하려는 가치에 대한 그림이 제대로 그려지지 않은 것도 큰 몫을 하고 있음

◦ 제도란 사회구성원의 욕구충족 또는 바람직한 사회질서 구현에 목적을 두고, 지위, 역할, 규범, 절차 등의 조직화 노력을 통해 탄생한 비교적 안정되고 구속력 있는 상호작용의 규칙임

◦ 따라서 주민자치제도가 제대로 설계되기 위해서는 일차적으로 “주민자치를 통해 달성하려는 바람직한 사회질서(가치)는 무엇인가?”라는 규범적 질문에 답할 수 있어야 함

◦ 이와 같은 주민자치 제도화의 목적은 단순히 사실적 또는 기능적 판단의 문제가 아니라 사회철학 또는 규범적 추론을 필요로 하는 부분임

◌ 뿐만 아니라 주민자치의 제도화 노력인 주민자치회 설치가 지방정부의 ‘정치개혁’이 아닌 ‘행정개혁’의 부자연스러운 맥락에서 다루어졌다는 점은 간과할 수 없음

◦ 특별법은 지방정부의 통합, 기능과 분권 등을 다루는 전형적인 지방행정개혁 노력의 산물임

◦ 반면, 주민자치회는 도입목적에서 보듯이 지방민주주의의 강화라는 정치적 의제임

◦ 정치적 의제인 주민자치회 설치를 지방정부 구조와 기능과 관련한 행정개혁의 맥락에서 다룸으로써 지방정부의 민주성 강화 차원이 아닌 지방행정기능(업무)의 대체 또는 보조를 위해 주민자치회를 도입하는 모양새를 띠게 됨

◦ 실제 주민자치회 기능을 규정한 특별법 제21조 또는 주민자치회 시범사업의 추진내용을 보면, 주민참여와 관련된 내용은 찾아볼 수 없고, 주민자치회에 부과된 ‘업무’와 ‘사무’에 관한 내용으로 일관되면서 마치 주민자치회가 국가의 사무를 떠맡은 하위기관과 같은 인상마저 주고 있음

◌ 결국 읍면동의 기존 자생단체들의 탄생배경과 마찬가지로, 주민자치회는 행정기능보조를 위해 새로운 주민조직 하나를 만들고 사회봉사차원의 책임을 부과하면 된다는 정치인들의 짧은 생각과 행정편의주의 관행의 산물로밖에 볼 수 없음

◌ 지방정부의 행정체제변화와 기능전환의 관점에서 출발한 태생적 한계 속에서 특별한 지원 없이 가중된 기능과 책임만을 요구받는 주민자치회가 향후 밟아갈 경로는 기존의 주민자치위원회와 크게 달라 보이지 않음

제3절 충남 주민자치회 진단을 위한 분석 모형 설계

1. 지역사회 주민조직 역량모형

1) 지역사회 역량형성 관계모형

◌ 본 연구는 충남의 주민자치회를 분석하기 위하여 Chaskin et al.(2001)이 개발한 ‘지역사회역량 및 역량형성을 위한 관계모형’(A Relational Framework for Community Capacity and Capacity Building)에 주목하고 있음

◌ Chaskin et al.(2001: 7)은 지역사회역량(community capacity)을 ‘어떤 주어진 지역사회의 집합적 문제를 해결하고, 후생을 향상시키거나 유지하기 위해 사용되어질 수 있는 인적 자본, 조직 자원, 그리고 사회자본의 상호작용’으로 정의하고 있음

◦ 이러한 지역사회역량은 개인, 조직 및 사회적 네트워크에 의한 비공식적 사회과정, 또는 조직화된 노력을 통하여 작용하게 됨

◦ 이러한 지역사회역량의 정의는 거의 동네거버넌스 개념과 유사하다고 판단되며, 굳이 차이를 찾는다면, 동네거버넌스는 동네규모의 지역사회를 강조하고, 인적, 조직적, 그리고 사회자본의 상호작용을 위한 실제 제도적 장치나 실천방식을 강조한다는 정도일 것임

◌ Chaskin et al.(2001: 10-26)은 <그림 7>에 나타난 바와 같이, 다양한 차원으로 구성된 관계모형을 통하여 지역사회역량의 조작화 (operationalization)를 포함한 분석틀을 제시하고 있음

◦ 우선 처음 세 가지 차원은 지역사회역량 그 자체에 관심을 갖는 것으로서, 첫째, 지역사회역량의 특성, 둘째, 역량을 기르고 발휘할 매개체로서의 사회적 주체, 셋째, 지역사회역량의 기능이 바로 그 것임.

◦ 넷째 차원은 지역사회역량을 조장할 수 있는 전략에 초점을 둠.

◦ 다섯째 차원은 특정 목적을 향한 역량행사를 통해 지역공동체가 만들어내는 지역사회 수준의 결과 또는 성과임.

◦ 마지막으로 역량형성의 전체과정에 영향을 미칠 수 있는 미시적․거시적 상황의 특성으로서 <그림 7>에서는 생략되었음

<그림 7> 지역사회 역량형성 관계모형

지역사회 역량의 특성

ㆍ공동체 의식

ㆍ헌신

ㆍ문제해결 능력

ㆍ자원의 접근성

전    략

ㆍ리더쉽

ㆍ조직개발

ㆍ조직화

ㆍ조직간 협동

지역사회 주체

ㆍ개인

ㆍ조직

ㆍ네트워크

기    능

ㆍ기획, 의사결정

ㆍ재화 및 서비스생산

ㆍ정보전달

ㆍ조직화 및 지지

결    과

ㆍ서비스 향상

ㆍ경제적 향상

ㆍ의사결정 영향

자료: Chaskin et al.(2001: 12)의 모형을 일부 수정

◌ 모형에 따르면, 지역사회역량은 지역공동체의식(sense of community), 헌신의 정도(level of commitment), 문제해결능력, 자원에 대한 접근성 등 일련의 핵심적 특징들에 의해 예시화 되며, 특정의 기능을 수행하는 개인, 조직, 그리고 관계의 네트워크과 같은 주체(agency)를 통해 구체적으로 작동함

◌ 지역사회역량은 특정기능을 수행하는 개인, 조직, 네트워크를 대상으로 하는 전략적 개입을 통해서 구축됨

◦ 그러한 개입의 영향은 부분적으로 미시적․거시적 수준의 환경에 의해 영향을 받음

◦ 이러한 과정이 성공적이었을 때, 증가된 지역사회역량뿐만 아니라 가시적인 지역사회의 결과를 가져오게 됨

2) 지역사회 주민조직 역량 모형

◌ 주민조직이 공동생산의 파트너로서 참여하기 위해서는 역량형성(capacity building)이 필수적임

◌ 일반적으로 조직역량은 ‘한 조직이 건전한 관리, 강력한 거버넌스, 그리고 결과를 달성하기 위해 지속적으로 반복되는 헌신(rededication)의 결합을 통해 자신의 사명을 충족시키는 조직의 능력’을 의미함(GEO, 2000: 2)

◌ 모든 조직과 마찬가지로 지역사회 주민조직의 역량도 다양한 측면을 가진 역동적이면서 지속적으로 진화하는 체계로 간주될 수 있음

◌ 본 연구에서는 주민자치회의 지역사회 주민조직으로서의 역량을 진단하기 위하여 De Vita et al.(2001)이 제시한 비영리조직 역량형성 진단을 위한 구성차원에 주목하고자 함

◦ De Vita et al.(2001)은  비영리조직 역량형성의 차원을 비전과 미션(사명), 리더십, 자원, 확장(outreach), 성과의 5가지로 분류하고 있음

◦ 본 연구에서는 5가지 구성요소 중 지역사회에 기초한 조직의 활동을 강화하고 확장하기 위해 다양한 이해당사자들과의 협력, 연합 및 파트너십, 관계망형성 등과 같은 확장의 개념을 거버넌스의 ‘파트너십’의 관점에서 바라보고 분석을 수행하고자 함

◌ <그림 8>은 본 연구에서 주민자치회 진단을 위해 초점을 두고 있는 5가지 차원들을 보여주고 있음

◦ 본 연구에서는 이러한 5가지 차원 중 성과부분을 제외한 4가지 차원에 우선적 초점을 두고 분석을 수행하고자 함

<그림 8> 주민조직으로서의 주민자치회 역량 진단을 위한 분석틀

자료: De Vita et al.(2001: 17)을 일부 수정함

① 비전과 사명

◌ 우선 조직의 비전(vision)과 사명(mission)은 왜 조직이 존재하는가에 대한 질문에 답해줌

◌ 비전은 어떤 단위의 미래의 모습에 대한 ‘머릿속의 그림’이자 ‘언어로 그린 그림’임

◌ 사명은 ‘왜 우리 조직이 존재해야하는지?’, ‘우리 조직이 없으면 무엇이 문제인지?’에 대한 답을 담고 있음

◌ 사명이 조직의 존재이유, 즉 조직이 ‘왜’ 존재할 필요가 있는가에 대한 답이라면, 비전은 조직 또는 지역사회의 미래상이 ‘무엇’인지를 말해줌(유민봉, 2005)

◌ 비전과 사명에 대한 명확한 언급은 조직에 대하여 무엇이 특별하고 차별화되는지를 분명히 하고, 조직의 장기적 기획목적을 위한 도구로서 사용될 수 있음

◌ 비전과 사명은 그 조직에 의해 제공되는 프로그램들과 서비스의 유형을 반영할 뿐만 아니라 역량형성 모형의 다른 구성요소들에게까지 영향을 미침

◦ 예를 들면 한 조직의 비전과 사명은 그 조직의 목적을 공유하는 리더들을 끌어들이고 유지시키는 조직의 능력에 영향을 미친다. 리더들은 다시 그 조직의 사명을 정하고, 유지하며 새롭게 방향성을 갖도록 하는데 영향을 미침

◌ 사명은 세 가지 측면에서 매우 중요한 기능을 담당함(유민봉, 2005)

◦ 첫째, 조직의 존립과 활동에 대한 정당성의 근거가 됨

‐ 사명은 지역사회 주민에게 무엇을 하고 있는가를 말해주는 것이며, 주민들로부터 그 조직이 꼭 필요하다는 정당성을 인정받는 데 중요한 역할을 함

‐ 사명은 각 조직의 대사회적 약속이며 그 범위 안에서 활동이 정당성을 확보함

‐ 주민의 지지를 얻는 사명을 가진 조직은 자원배분을 포함해서 실행 과정에서 많은 힘을 얻게 됨

◦ 둘째, 사명은 결정과 행동의 방향을 제시해줌

‐ 조직이 어떠한 사명을 추구하느냐는 조직 전체의 사명, 전략, 사업, 성과, 지표개발 등의 결정은 물론이고, 조직구조, 인적․물적 자원, 정보시스템의 결정에도 중요한 영향을 미침

‐ 사명이 없다면 이들의 방향은 개별적이고 분절적으로 설정되기 쉬움

‐ 사명은 이들 모두를 하나의 통합 시스템으로 묶어주는 끈과 같음

‐ 사명은 이와 같은 조직단위뿐만 아니라 개인 차원의 의사결정 상황에서 행동의 방향을 제시해줌으로써 궁극적으로 조직 전체의 업무 통합성을 유지할 수 있음

◦ 셋째, 사명은 불확실성을 감소시키고 동기를 부여해줌

‐ 사명이 구체적이고 명확하며 도전적일 경우 사명에 대한 수용성은 물로 사명을 달성하고자 하는 동기부여의 정도가 높아짐

‐ 실험 결과 이러한 특성을 가진 사명은 ‘최선을 다하라’와 같은 막연한 표현이나 사명을 부여하지 않았을 때보다 훨씬 높은 실적을 올린다고 함

‐ 이러한 개인 차원의 동기부여는 나아가 팀과 조직 전체의 응집력 내지 팀 정신을 고양시킴

◌ 비전은 사명보다 분명한 미래의 모습을 제시하며, 그 미래의 모습은 단순한 희망이거나 시간이 지나면 저절로 이루어지는 것이 아니라 조직의 적극적 노력과 행동이 따를 때 가능한 것임

◦ 따라서 비전은 대체로 일정한 시간의 범위를 정하고 구체화할 전략을 수반하게 됨

◦ 특히 조직단위에서 비전을 세울 때에는 전 구성원이 함께 참여해서 만든 공유의 비전(shared vision)이 중요함

◦ 또한 일방향 명령형 비전이 아니라 쌍방향 합의형 비전이 필요함. 즉 비전에 모든 구성원이 공감하고 적극적 지지를 보낼 때 분산되어 있던 방향성이 하나의 초점으로 정렬되는 효과가 발생함

② 리더십

◌ 강력하고 효과적인 리더십은 체계의 핵심이 됨

◌ Gardner(1988: 4)에 따르면, 리더십은 “한 개인(또는 리더십 팀)이 한 집단으로 하여금 리더가 가지고 있거나 리더와 추종자들에 의해 공유된 목표들을 추구하도록 유도하는 설득과정 또는 모범의 과정”임

◌ 지역사회 주민조직이 효과적으로 운영되고 소기 목적을 달성하기 위해 필요한 것이 바로 리더십임

◌ 지역사회 주민조직 리더십은 일반 조직이론에서 다루는 관리적 관점의 리더십과는 차이를 보임(Schweigert, 2007; Guo & Musso, 2007)

◦ 일반적으로 리더십 이론이 가정하는 ‘상관으로서의 리더’ (leader as superior) 또는 '리더-추종자' (leader-follower)의 이분법은 지역사회 주민조직 리더에 정확하게 맞지 않을 수 있음

◌ 경계가 분명한 관료제 안에서 권한행사의 채널과 통제기제로서 계층제(hierarchy)에 뿌리를 둔 기업 또는 공공조직의 리더십과는 달리, 지역사회 주민조직 리더들은 쉽게 변할 수 있는 영향력, 저항, 협상의 여건에 놓여있게 됨

◌ 지역사회에서 추종자들은 자신의 리더를 선택하고, 언제 리더들과 함께 행동할지에 대한 재량을 가지며, 리더의 권한을 변경할 수 있고, 마음에 들지 않으면 조직을 떠나 수 있음

◦ 그런 상황에서 리더들은 임무를 수행하기 위하여 권력이나 공식적 권한에만 의존할 수 없음

◌ 지역사회 주민조직 리더들은 통제와 순응이라는 기제 대신, 초대와 설득, 수사(rhetoric), 약속과 같은 전략을 사용하여 참여자의 믿음과 아이디어를 이끌어내고, 공동의 선을 추구할 수 있는 경로(path)를 만들어내는 역할을 수행함

◌ 주민조직 리더의 권한과 권력은 ‘지배적 지위’(position of dominance)에 있다기보다 추종자의 자율적 행위에 의존하여 수평적으로 부여되기 때문에 상대적으로 강한 상호의존적 성격을 띠게 됨

◌ 주민조직 리더십은 비단 주민조직 구성원들의 결속과 참여에 영향을 미치는 것에 국한되는 것이 아님

◌ 거버넌스를 ‘하나의 사회적 실체가 기능할 수 있도록 만드는 공식적․비공식적 관계(relationships)의 전체적 스펙트럼’으로 해석할 때(EC, 2004: 11), 주민조직 리더십은 다른 주민조직 또는 지방정부와의 관계형성에도 큰 영향을 미치게 되면서 거버넌스 형성의 핵심요인이 됨(Purdue, 2001)

◌ Purdue(2001)에 따르면, 지역사회 리더는 '지역사회의 대표'이면서 동시에 ‘사회적 기업가’(social entrepreneur)가 될 수 있음

◦ 사회적 기업가가 ‘변혁적 리더’(transformational leader)와 유사하다면, 지역사회 대표는 ‘거래적 리더’(transactional leader)와 유사함

◦ 변혁적 리더로서의 지역사회 리더는 동네에 대한 비전을 가지고 다른 부문의 파트너들과의 신뢰형성을 통한 새로운 자원을 생성하는데 초점을 둠

◦ 반면, 거래적 리더로서의 지역사회 리더는 추종자들과의 상호작용을 통하여 신뢰를 쌓고 그러한 신뢰관계를 동원함

◦ 다른 조직 또는 부문과의 파트너십과 지역사회 안에서의 개인들과 조직들 사이의 신뢰에 관한 양면성은 사회자본 축적이 쉽지 않다는 것을 보여주는 것임

③ 자원

◌ 자원은 시스템의 핵심 구성요소이다. 자원들은 조직의 사명을 수행하고 역량 있는 리더십을 끌어들이며, 자신의 일과 메시지를 지역사회에 파급하는데 영향을 미침

◌ 비록 자원들이 반드시 광범위할 필요는 없지만 그것들은 잘 관리되어져야만 함

◌ 자원들은 재정적․기술적․인적 자원 등 다양한 형태로 나타남

◦ 특히 재정자원은 인적 자원의 충원과 물적 자원의 확보에 영향을 미칠 수 있기 때문에 조직 자원의 조합에 가장 중요한 측면임

◌ 공동생산에 참여하는 주민조직의 경우도 이러한 자원들로부터 자유로울 수 없음

④ 파트너십(네트워크)

◌ 한 조직이 추구하는 사명, 훌륭한 리더십, 충분한 자원을 가지고 있으나 그것이 지역사회에 알려지지 않는 한 조직의 영향은 제한적일 수밖에 없음

◌ 따라서 지역사회에 기초한 조직의 활동을 강화하고 확장하기 위해서 확장(outreach)을 위한 노력은 핵심 구성요소가 됨

◦ 확장은 마케팅과 PR, 지역사회 교육과 지원, 협력, 연합 및 파트너십, 관계망 등 많은 형태를 취할 수 있음

◦ 확장과 관련된 다양한 차원 중 본 연구에서는 거버넌스 관점에서 주민자치회와 관련 기관들의 파트너십에 우선적 초점을 두고 접근하게 될 것임

◌ 거버넌스 개념에서는 거버넌스 또는 거버닝의 도구로 파트너십을 중요시하고 있음

◦ 파트너십개념은 거버넌스 네트워크(governance network)의 특별한 유형으로 보거나 거버넌스 네트워크 내의 상호 관련된 행위자들의 특정한 부분으로 볼 수 있음

◦ 이를테면 거버넌스 네트워크는 정책프로그램 개발과 집행에 관련된 네트워크에서 모든 관련 이해관계자들을 포함함

◦ 공사파트너십의 개념은 특히 공공ㆍ민간 행위자들 사이의 상호관련성에 초점을 둠

제3장 현장조사결과

제1절 조사설계

1. 조사대상

2. 조사도구

비전과 사명		모르겠다 봉사활동 갈등해결기구 지역문제 해결 자치기구
주민자치회 리더십	선정 및 위촉방식	선정방식(위원회 구성 및 지위, 시군구 vs 읍면동) 위촉방식(위원 위촉자의 지위, 시장 vs 동장) 충원과정에서의 갈등
	대표성	지역대표성(이장단협의회와의 갈등, 이장단 포함정도 등) 세대별·성별 대표성
	리더의 자질	회장의 자질 위원의 자질
	기타 지역사회 리더십과의 관계	읍면동장의 리더십 다른 자생단체 리더십과의 관계(통합의 문제) 기초의회의원들과의 관계
자원	지역사회 역량	역사적 전통적 유산 경제적 인프라 사회적 관계
	주민자치회 역량	인적자원: 위원의 교육수준 및 경력, 간사의 자격 및 역할, 교육훈련 물적자원: 공간, 가용자원(자체수입, 정부지원금) 조직자원(구조 및 기능): 분과위원회, 위원 참여도
네트워크	기타 자생단체	경쟁관계	이통장협의회와의 관계 개발위원회와의 관계 기타 읍면동 자생단체와의 관계
		협력관계
		갈등관계
	읍면동사무소	전담공무원의 필요성
	중간지원조직
	기타
기능	공동의사결정
	공동생산
	위탁사업
	자치사업
	정보전달
	조직화 및 지지
결과	서비스향상
	삶의 질 향상
	의사결정에 영향

3. 분석방법

◌ 본 연구는 단일사례연구라기보다는 복수사례연구임

◦ 이론화의 정도의 관점에서 보면, 본 연구는 명제나 이론적 근거가 필요 없는 새로운 사실의 탐색이나 현상의 기술을 목적으로 하기 보다는 어느 정도 이론에 근거한 접근을 적용함

◦ 구체적으로 본 연구는 주민조직의 역량강화와 관련된 이론에 기초하여 사례의 내용을 보다 체계적으로 규명하기 위한 해석적 사례연구(interpretive case study)의 성격을 가짐

◌ 사례작성을 위한 자료는 사례의 내용을 충분히 뒷받침할 수 있도록 기록문서의 탐색과 관련 인물의 면접 등을 통하여 가능한 한 광범위하고 심층적으로 수집함

◦ 선정된 사례의 주민자치관련 피면접자들의 주관적 의미를 충분히 파악할 수 있도록 자료해석의 객관성 또는 상호주관성(intersubjectivity)을 확보하고, 연구의 신뢰도와 타당도를 제고함

◦ 수집된 자료가 당초에 설정된 연구목적이나 가정 등 이론적 전제와 연관되는지를 충분히 검토함

제2절 사례분석

1. 비전과 사명

1) 모르겠음

◦ 일반적으로 어떤 조직이든 조직의 존재 이유로서의 사명의 인식과 공유가 중요한데 대체적으로 주민자치회 회장을 비롯한 위원들의 대답은 주민자치의 사명에 대해 깊게 생각해보지 않은 것으로 나타남

◦ 일반적으로 내생적이고 자발적으로 구성된 주민조직의 경우 구성되는 당시의 문제의식과 동기가 중요한 사명으로 자리 잡는 반면, 주민자치회의 경우 정부의 외생적 동인에 의해 설치되었다는 태생적 배경이 명확하지 못한 주민자치회의 사명에 영향을 미친 것으로 해석할 수 있음

◦ 어떤 조직이든 조직의 존재이유를 공유하는 것이 매우 중요하고, 항상 문제가 발생할 때마다 조직의 사명에 비추어 방향을 모색해야한다는 점에서 주민들 스스로 조직의 사명에 대한 분명한 그림과 공감대 형성의 노력이 요구됨

◦ 아래 면접 자료에서도 나타나듯이 주민자치회의 사명은 기존의 자생단체와는 차별화되는 측면에서 모색되어야 하며, 그러한 사명과 연계해 생각해 볼 수 있는 것이 바로 다양한 유형의 사회적 자본의 형성과 연관된 역할임

대화내용 미공개

2) 봉사활동

◦ 주민자치회의 사명에 대해 응답한 경우에도 많은 경우 봉사활동 또는 주민에 대한 봉사 수준의 인식을 가지고 있는 것으로 나타남

◦ 봉사수준에서의 역할인식에도 불구하고, 주민에 대한 봉사인가 주민대표로서의 봉사인가에 대한 의식이 불분명하게 나타남

◦ 주민자치회 위원들이 자신들의 활동을 단순히 봉사활동으로 받아들이게 된 것은 주민자치회가 정부 주도로 설치되면서 자원봉사 차원의 다양한 업무와 사무가 부과되는 형태를 띠게 된 것과 무관하지 않으며, 정부의 지원이 필요하다는 의견도 그러한 맥락에서 해석이 가능함

◦ 주민자치회의 사명과 역할을 참여민주적 관점의 주민참여에서 바라보았을 때, 단순히 개인의 자원봉사 차원이 아닌 지역에 대한 주인의식과 주민의 권리를 찾는 좀 더 큰 의미를 부여할 수 있을 것임

◦ 봉사의 관점이 아닌 참여의 관점에서 바라보았을 때, 정부의 촉진자, 협력자로서의 적극적 역할이 요구됨

대화내용 미공개

3) 갈등해결기구

◦ 주민자치회의 비전과 사명을 지역사회 갈등해결기구로 보는 측면이 있음

◦ 당진시의 경우에는 시장이 이러한 갈등해결기구로서의 역할을 강조하면서 주민자치회가 갈등기구로서의 기능에 대한 인식이 강한 것으로 나타남

◦ 주민들간의 갈등문제를 주민자치회에서 조정하는 것은 주민차치의 관점에서 바람직하지만 자칫 주민들간의 분쟁을 심화시키거나 불공정 조정에 대한 반발로 주민자치회의 위상이 저하될 가능성도 있는 만큼 신중을 기해야 할 것임

◦ 갈등해결을 개인 간의 갈등 중재보다는 공동문제 해결과 참여를 통한 갈등중재에 초점을 둘 필요가 있음

대화내용 미공개

4) 지역문제 해결 자치기구

◦ 지역문제의 자치해결기구라는 생각은 많지 않았으나 일부지역에서 지역문제 해결의 자치기구로 생각하고 있음

◦ 또한 주민들의 권리를 찾아주는 대변자의 역할을 주민자치회의 비전과 사명으로 보는 경우가 있음

대화내용 미공개

2. 주민자치회 리더십

1) 위원 선정 및 위촉 방식

◦ 위촉과 선정방식은 밀접한 관련을 가지고 있음

◦ 주민자치회 위원의 일부를 공모방식으로 운영하게 되면 불가피하게 선정위원회가 필요하게 됨, 그러나 위원을 지명 및 당연직으로 선정하게 되면 선정위원회는 불필요

◦ 주민자치회 위원의 선정 및 위촉방식에 상당한 이견 존재(현실적으로 각 방법마다 장단점이 존재하는 상황에서 최적의 과학적 방법의 도출은 불가한 것으로 판단)

◦ 선정위원회의 주체를 누구로 할 것인지가 중요

◦ 선정위원회의 주체를 시장·군수가 하는 경우, 기존의 사람이 그대로 들어오게 되거나 지역의 현실을 모르는 또는 활동을 거의 하지 않는 사람이 들어오는 경우가 많음

◦ 선정위원회의 주체를 읍면동장이 하는 경우, 읍면동장의 입맛에 맞는 사람이 들어오게 됨(공정성의 문제)

◦ 선정위원회를 동장, 동의 각 사회단체장, 전 주민자치위원장하고 일을 잘할 수 있는 사람을 추천하는 기구로 하는 것이 바람직함. 즉 일을 열심히 할 수 있는 사람을 선정하는 것이 중요함

◦ 1기의 모집은 읍면동장이 주체가 되더라도, 2기의 모집에서부터는 주민자치협의회가 주체가 되어 선정하도록 하는 것이 바람직함

◦ 선정위원들의 구성을 지역사정을 잘 아는 사람으로 할 것인지 아니면 전문성을 지닌 사람들로 구성하는 것이 바람직한 것인지에 대한 논란이 있음

◦ 면단위에서는 주민자치위원이 되고자 자발적으로 지원하는 경우가 많지 않기 때문에 일부 단체가 집단적으로 공모해서 주민자치회 내에서 주도권을 차지하려는 시도가 있음

대화내용 미공개

◦ 공모방식의 문제점

대화내용 미공개

◦ 위촉방식

대화내용 미공개

◦ 일부지역에서 경쟁이 치열한 경우, 주민자치회 위원으로 지원했다가 떨어진 경우 섭섭해 하거나 심한 경우 다툼이 있는 경우가 있었음

◦ 당진시의 경우에는 기존 주민자치위원회 위원들의 불만이 있을 가능성이 있어 주민자치협의회 출범과의 시간적인 갭을 두고, 기존 위원회를 폐지하고 새로 입법화를 하면서 서로 이해의 과정을 둠

대화내용 미공개

2) 대표성

① 지역대표성

◦ 이통장의 대표성은 있으나 지역이기주의적 성향

◦ 이통장의 준행정기구로서의 주민대표성 미흡

◦ 이통장의 권위주의적 행태

◦ 이통장의 과다대표로 인한 주민자치회 무력화

◦ 이통장의 형식적 참여문제, 이통장의 의견이 이통장협의회의 의견을 반영

◦ 이통장의 전체를 포함하는 경우 문제: ㅇㅇ시 참조

◦ 이통장의 기존의 실질적 권한 행사제도(예 주민참여예산제) 장악에 따른 주민자치회 참여의 유인 저하

◦ 이통장 협의회와의 경쟁 또는 대립/ 특히 리단위 이기주의가 뿌리깊은 가운데 읍 또는 면 단위 주민자치회  조정역할에 대한 인식 확인

◦ 공모방식으로 위원을 선정하지만, 면단위에서는 먼저 적극적으로 공모하는 경우가 거의 없기 때문에 일을 잘 할 수 있을 것 같은 주민에게 지원을 부탁하고 이들을 선정하는 경우가 있음

◦ ㅇㅇ동 주민자치협의회장은 통의 대표들이 당연직으로 들어와 있으니 대표성은 확보가 되었음. 따라서 나머지 공모위원은 효율성을 고려해서 동장이 잘 이끌 수 있는 사람을 선정하는 것이 바람직

◦ 주민들에게 공모를 부탁할 때, 지역별, 직능별(지역기업대표)로 배분을 해서 부탁을 함

◦ 마을대표를 둘 경우, 이장을 당연직으로 하는 것에 대해서 반대의 의견이 있음. 이장을 당연직으로 하게 되면, 이장의 임기와 주민자치회 위원의 임기와의 차이로 인한 문제점과 이장단 협의회에서 주민자치회를 주도하는 문제가 있음.

◦ 또한 이장은 참여율이 저조하며, 권위적이고 봉사보다는 대접을 받으려고 함

◦ 따라서 이장을 당연직으로 하기 보다는 마을에서 대표를 스스로 결정해서 보내도록 하는 의견이 있음

◦ 반면, 당진3동 주민자치협의회장은 당진3동은 통장들의 주장이 그렇게 강하지 않은 지역이고, 실제로도 통장들이 주도를 하고 있지 않은 현실로서 통장의 참여에 대해서 긍정적으로 보고 있음

◦ 지역별로 통장이 강한 리더십을 보이고 있는 지역은, 통장을 당연직으로 하게 되면 통장협의회가 주민자치회의 주도권을 행사할 가능성이 높으며, 통장의 리더십이 강하지 않은 지역은, 통장을 당연직으로 참여하게 하여 지역과의 소통 및 대표성을 강화할 수 있는 긍정적인 면이 있음

◦ 이장 전체를 주민자치회 위원으로 두는 것에 대해서 논산 벌곡면 주민자치회장은  반대를 하는데 그 이유는 이장들의 욕심 때문에 파벌이 생기고 갈등이 조장될 것이며 결국 이장협의회를 하나 더 두는 것과 다르지 않기 때문임

◦ 주민참여예산제를 주민자치회에서 하도록 한다면, 이미 주민참여예산에 참여하고 있던 이장들을 모두 당연직으로 주민자치회에 포함하는 것이 바람직함

◦ 새로운 의견으로 이장단을 당연직이 아닌 일부 권역의 대표로 두는 방안

◦ 주민자치회가 지역의 대표기구로서 역할을 수행하는데는 시장·군수의 의지가 중요함.

◦ 당진시의 경우, 시장이 주민자치협의회를 주민의 대표조직으로 강조를 함으로써 시민들의 의식이 바뀌어 주민자치협의회를 기타 자생단체보다 대표성을 띤 조직으로 인식함.

◦ 서천군 서면의 경우, 주민자치회장의 위상이 이장이나 개발위원회보다 훨씬 낮은 상황이라고 봄.

◦ ㅇㅇ군 ㅇㅇ면의 경우, 이장, 부녀회의 적극적인 협조관계를 통해 주민들이 주민자치회를 대표조직으로 인정

◦ ㅇㅇ시 ㅇㅇ면의 경우, 주민자치회가 대표성을 띠고 있는데, 그 이유는 리더십의 문제임. 주민자치회장과 읍면동장의 리더십에 따라서 대표성 부여의 차이가 있음

◦ ㅇㅇ시 ㅇㅇ면의 경우, 이장과 주민자치회 간의 차별성이 있기 때문에 두 조직이 함께 공존하는 것이 나쁘지는 않다고 봄. 이장은 마을에 대한 책임. 주민자치회는 전체 주민에 대한 책임. 다만 이장들이 주민자치회를 주도하면 안됨.

◦ ㅇㅇ시 ㅇㅇ동의 경우, 통장협의회를 주민자치회로 끌어들이는 것이 바람직하지만 전체의견이 사장될 수 있으며, 통장들이 톤이 강하고 리더십도 강하기 때문에 위원장의 조율역할이 중요함

◦ ㅇㅇ시 ㅇㅇ동의 경우 바르게살기운동본부를 제외한 새마을단체, 체육회 등의 자생단체의 활동은 저조한 편이고 주민자치회가 강화될 것이라는점을 인정하는 분위기임. 다만 자생단체 대표들은 다른 자생단체들 모두가 참여하면 참여하겠지만 단독으로는 자존심 때문에 못들어 오겠다고 함.

◦ 개발위원회(번영회)가 자신들의 기득권을 놓치지 않기 위해서 몸부림치고 있음(ㅇㅇ시 ㅇㅇ면)

대화내용 미공개

◦ 개발위원회를 비롯한 기존 자생단체와의 협력, 경쟁 또는 대립/ 공식적 제도 통합 또는 자율적 통합에 대해 회의적인 의견 多/ 현재처럼 비공식적인 협력방식 선호/ 당진시의 경우처럼 시장이 공식적으로 주민자치협의회를 지역사회의 주축(anchor)으로 지정하는 것이 현실적 방안이 될 수 있음

대화내용 미공개

② 세대별·성별 대표성

대화내용 미공개

3) 리더의 자질

① 회장의 자질

◦ 주민자치회와 이통장과의 관계는 결국 자치회장의 리더십에 따라 달라짐. 자치회장이 이통장의 발언과 참여를 유도하면 적극적으로 참여하고 좋은 관계가 되지만 잘못하면 이통장은 공모위원에게 맡기고 뒤로 물러남

◦ 독단적이지 않고 민주적인 리더십이 필요함(당진3동 주민자치회장)

◦ 회의 이전에 미리 중요안건에 대해서 이장들과 협의하고 회의를 진행하면 불만이 없음(대호지면 주민자치회장)

대화내용 미공개

② 위원의 자질

◦ 분과별 활동과 분권화에 의하여 자치회 위원들의 적극적인 참여가 이뤄짐(논산시 벌곡면)

대화내용 미공개

4) 공식적 지역사회 리더십과의 관계

① 읍면동장의 리더십

대화내용 미공개

② 기초의회의원들과의 관계

◦ 기초의회의원들이 주민자치회 조례 제정에 부정적 태도

◦ 주민자치회 위원들의 자기 지역구 정치활동에 대한 우려

◦ 기초의원들의 주민자치회 참여에 따른 활성화 기여부분: 고문.. 등

대화내용 미공개

3. 자원

1) 지역사회 역량

◦ 역사적·전통적 유산보다는 경제적 인프라에 따라 지역주민들간 사회적 관계가 상이하게 나타남

◦ 급격한 도시화는 원주민과 유입인구 간의 괴리, 도시화 지역과 농촌지역 간 괴리, 공동주택 주민들의 이웃간 소통부족 및 갈등 등 갈등요소로 작용하고 있음

① 역사적·전통적 유산

대화내용 미공개

② 경제적 인프라

대화내용 미공개

③ 사회적 관계

◦ 면단위의 사회적 관계는 읍, 동과는 상당한 차이를 보임.

◦ 리단위 이기주의에도 불구하고 면단위 리더들이 중첩적인 영향력을 지니고 있음

대화내용 미공개

2) 주민자치회 역량

◦ 현재의 역량은 지역사회 문제에 충분히 대처하기에는 부족함이 있다. 첫째 주민자치협의회 위원의 개인적 역량을 강화하는 교육 프로그램이나 정책이 필요하고 인적 구성에 대한 보완이 절실하다. 둘째 충분한 재정적 지원이 가능하도록 충분한 예산지원이 필요하다. 셋째 활동을 하고 사업을 수행할 수 있는 공간과 시설이 필요하다. 넷째 역량이 강화되면 많은 업무처리나 사업수행을 할 기회가 부여되고 권한이 위임되어야 한다

① 인적자원: 위원의 교육수준 및 경력, 간사의 자격 및 역할, 교육훈련

◦ 민주적 의사결정 과정에 대한 교육훈련 필요성 인식/ 결과에 대한 승복문화 형성을 위한 교육훈련의 필요성 인식

대화내용 미공개

◦ 간사의 필요성 및 역할에 대한 강조/ 지역여건에 따라 필요한 간사의 역량 및 자질에 대한 차이 존재(청년, 여성, 은퇴공무원 등)

◦ 청년 일자리를 창출할 겸 청년으로 간사를 두는 것을 적극 추천함. 특히 지역의 주민자치회를 활동하는 위원들 중에 청년들이 없어서 대가 끊길 우려가 있기 때문에 청년을 간사로 해서 유지해야 함

◦ 청년들은 일정 이상의 급여를 보장해주지 않으면 상근직으로 근무하기가 어려운 것이 현실임

◦ 간사는 지식보다 열정이 중요함

◦ 퇴직공무원을 간사로 하게 되면 그들의 행정능력을 활용할 수 있어서 매우 긍정적임

◦ 자원봉사로 활동하였지만 일이 많아지면서 유급사무원을 자치회예산으로 두게 됨

대화내용 미공개

② 물적자원: 공간, 가용자원(자체수입, 정부지원금)

◦ 이통장 협의회의와 같이 주민자치회의 별도 사무공간이 필요함

◦ 정부보조금 사업의 경우, 사용의 자율성을 보장해 주거나 회계처리를 담당할 공무원 또는 유급 사무원이 필요함

대화내용 미공개

③ 조직자원(구조 및 기능): 분과위원회, 위원 및 주민 참여도

◦ 지역(특히 도시지역)에 따라서는 분과위원회 활동이 위원장 개인중심으로 이뤄지고 있음/ 현재 모든 주민자치회의 분과위원회가 기능중심으로 구성되어 있음/ 향후 지역중심 분과위원회의 가능성 모색

대화내용 미공개

4. 네트워크

1) 기타자생단체

◦ 공식적 통합은 회의적

◦ 지자체장의 의지에 따른 의사결정의 위계설정

◦ 기존 자생단체의 활동정도에 따라 통합 가능성에 대한 의견 상이

◦ 자생단체를 통합하는 것은 어렵기 때문에 총무, 회장, 임원을 참여시키는 방안

◦ 기관단체 협의회와의 차이: 자생단체 임원들만을 참여시키는 것은 아님(이통장 포함... )

대화내용 미공개

2) 읍면동사무소

대화내용 미공개

3) 중간지원조직

대화내용 미공개

5. 기능

1) 공동의사결정

◦ 주민참여예산제 지역회의와 주민자치회와의 연계, 통합에 대한 공감대 확인

◦ 당진대호지면의 경우, 중장기 발전계획의 수립에 대한 역할

대화내용 미공개

2) 공동생산

◦ 복지, 문화, 지역개발 등의 분야에서 공동생산이 가능하다는 의견 확인

대화내용 미공개

3) 위탁사업

◦ 지역에 따라 차이를 보이나 주민자치회 위원들의 경우 위탁사업에 대해 비교적 긍정적이고 적극적인 태도를 나타내는 반면, 담당 공무원들은 위탁사업에 대해 소극적이거나 부정적인 태도를 보여줌

대화내용 미공개

4) 자치사업

◦ 전반적으로 기존의 주민자치센터의 운영위원회 기능을 제외한 사업들을 자치사업으로 인식하고 있음

◦ 행정지원 없는 자치사업의 수행에 대해서 회의적인 의견제시

◦ 당진시의 경우, 지자체장의 거듭된 강조로 갈등조정의 역할을 자치사업의 중요한 일부분으로 인식함

대화내용 미공개

5) 정보전달

◦ 읍면동 단위의 정보전달에 대한 의미부여

◦ 이통단위에서는 이통장과의 역할 중복을 우려하는 의견 확인

대화내용 미공개

6. 결과

1) 서비스향상

대화내용 미공개

2) 삶의 질 향상

대화내용 미공개

3) 의사결정에 영향

대화내용 미공개

제4장 충남형 주민자치회 모형

제1절 충남형 주민자치회 모형의 이론적 배경

1. 참여민주주의 주축조직으로서의 주민자치회

○ 주민자치회는 ‘주민자치’를 위한 주민조직으로서 주민자치를 어떻게 해석하는가는 주민자치회 역할을 도출하는데 있어서 매우 중요함

◦ 충남형 주민자치회 모형의 도출을 위해서 본 연구에서는 참여민주주의 관점에서 접근하되, 상식적 의미와 학술적 의미의 ‘주민자치’의 통합적 해석에 기초함

◦ 상식적 의미: 동네나 마을에서 주민들이 함께 스스로 자신의 의제나 문제를 해결해나가는 행위 또는 과정

◦ 학술적 의미: 주민의 의사와 통제에 의해 지방정부가 운영되고 작동하는 과정

◦ 통합적 의미: 지역에 대한 애착과 주민들 사이의 유대의 토대위에 집합적 역량을 구축한 주민들이 지역문제를 스스로 또는 정치행정과정의 참여를 통해 해결해나가는 행위 또는 과정

◌ 문제해결수단을 넘어선 지방민주주의 활성화 관점의 접근

◦ 주민조직을 지역 문제해결을 위한 수단으로 보는 관점과 주민참여를 통한 민주주의 활성화 관점에서 바라보는 것은 다른 결과를 가져옴

◦ 최근까지의 관점은 일종의 사회문제해결에 도움이 되는 자원봉사조직으로서 행정보조 또는 보완차원의 역할에 초점을 둠

◦ 사회문제 해결을 위한 자원봉사 관점에서 바라볼 때, 주민조직은 정부조직을 보완하는 일종의 추가 자원으로 간주되고 관리의 대상이 됨

◦ 주민조직을 주민참여를 위한 중간 매개조직으로 보고, 지방민주주의 활성화라는 관점에서 바라보았을 때 주민자치위원회에 기대되는 역할은 달라질 수 있음

◦ 참여민주주의 관점은 효율성 같은 관리중심의 가치가 아니라 자기결정(self ◦determination)과 자기발전(self ◦development)뿐만 아니라 공동체 정체성(identity), 구성원 사이의 상호존중과 책임의식과 같은 관계(relationship) 형성을 중요한 가치로 간주함

◦ 주민자치위원회 역할과 관련해 참여민주주의 철학과 원리를 분명하게 고려하고 반영하는 것은 단순히 주민자치위원회를 지역문제 해결을 위한 수단으로 바라보고 기능을 부여하는 기존의 관점과는 큰 차이를 가짐

◦ 결론적으로 주민자치회를 지역공동체에 기반을 둔 참여민주주의 활성화를 위한 ‘주축조직’(anchor organization)으로서의 간주할 수 있음

◌ ‘공동체주축조직’으로서의 주민자치회

◦ 공동체주축조직(community anchor organizations)은 90년대 말부터 지역공동체 활성화를 위한 일관된 정책을 펼치고 있는 영국에서 새롭게 주목받는 개념임

◦ 공동체주축조직은 다목적성을 가지고 지역의 다양한 문제를 해결하는데 관여하는 독립적인 지역사회 주민결사체(조직)를 의미함((Durkin, 2007)

◦ 공동체주축조직의 역할은 다음과 같음

① 서비스제공(service provision): 주민이 필요로 하는 지역서비스를 제공하거나 다른 서비스에 접근하는 것을 돕는 관문으로 활동

② 자원동원(resourcing): 자금과 기회가 지방정부 또는 외부기관으로 동네나 마을로 유입되는 것을 지원

③ 정책요구(advocacy): 공공서비스나 재생 프로그램에 있어서 변화의 촉진자로 활동하는 것, 사람들로 하여금 지역의 쟁점과 서비스에 관여하고 목소리를 내도록 돕는 것, 지방민주주의를 활성화하는 역할을 포함

④ 지역사회 주민조직들의 지원(supporting community organizations): 기술, 조직, 대표와 관여의 측면에서 지역의 다른 집단 또는 조직들이  역량을 형성할 수 있도록 지원함

⑤ 공동체참여를 강화하는 것(strengthening community participation): 적극적인 시민성을 지원하고 시민의 책임의식을 강화함

◦ CLES(2009)는 공동체주축조직의 역할을 아래 <그림 9>과 같이 정리함

<그림 9> 공동체주축조직의 역할

자료: CLES(2009)

◦ 현재 우리사회 읍․면․동과 읍․면․동 하위단위에는 자생단체를 비롯해 다양한 주민조직과 결사체가 활동 중인 상황에서 주민자치회를 주축조직으로 인정할 것인가의 문제는 논란의 여지가 있으나 적어도 읍․면․동 단위에서 주민자치회가 주축조직으로서의 위상을 가질 수 있는 결사체로 거듭나야 한다는 규범적 방향에서 논의를 전개할 수 있을 것임

2. 참여민주주의 이론적 근거인 ‘사회적 자본’ 이론과의 접목

◌ 본 연구에서는 주민자치위원회가 참여민주주의 이론에서 강조하는 ‘사회적 자본’ 형성의 매개(주축)조직의 역할을 수행할 수 있음을 가정함

1) R. Putnam의 민주주의 작동 원리로서의 사회적 자본

◌ R. Putnam은 「Making Democracy Work」이라는 저서에서 민주주의를 작동시키는 것은 ‘사회적 자본’이라는 결론을 내림

◦ Putnam(1993: 167)은 사회적 자본을 ‘조정된 행위를 가능하게 함으로써 사회의 효율성을 증가시킬 수 있는 신뢰, 규범 및 네트워크와 같은 사회조직의 특징들’로 정의함

◦ Putnam 계열의 관점은 동네, 도시, 국가 등과 같은 사회조직의 특징으로 사회적 자본을 받아들이며, 네트워크뿐만 아니라 신뢰와 호혜의식 같은 구성원의 태도 또는 인지적 특징을 강조함

◦ Putnam은 사회적 자본의 형성을 위해서 국가단위 거대담론이 아니라 동네 또는 마을 같은 작은 지역단위 주민들 사이의 관계를 회복하고 사회 전체로 확산시켜나가는 방식을 강조함

◦ Putnam에 따르면, 사람들은 주민조직 또는 동아리같은 비공식 결사체(네트워크) 참여와 대면적 상호작용을 통해 서로를 신뢰하는 법을 배우게 됨.  신뢰와 호혜의 규범은 중첩된 네트워크를 통해 전체 사회로 확대됨. 이렇게 형성된 네트워크, 신뢰와 호혜의식은 주민들로 하여금 공유된 목적을 위한 협력행위와 갈등조정을 쉽게 만듦. 결과적으로 사회적 자본은 해당 지역주민들로 하여금 공동의 목적을 위한 집합적 행위를 가능하게 함. 사회적 자본을 통해 집합적 역량을 갖추게 된 주민들은 자신들의 요구에 적절히 반응하는 역량 있는 정부를 기대하게 되고, 정치인들은 그러한 기대에 부응함. 이와 같은 과정을 통해 사회적 자본이 축적된 지역사회는 시민참여와 ‘좋은 정부’(good government)의 선순환 궤도를 강화하게 됨

◦ 주민들 사이의 사회적 자본 형성을 위해서는 자발적 결사체의 역할이 매우 중요하고, 결과적으로 주민자치위원회를 읍면동 단위 사회적 자본 형성을 위한 자발적 결사체로서의 매개조직(intermediary organization) 또는 주축조직으로서의 역할을 기대할 수 있음

◌ 지역공동체와 사회적 자본의 관계

◦ Putnam 교수는 아래 <그림 10>에 나타난 원리에 의해 지역공동체를 사회적 자본의 ‘개념상의 사촌’(conceptual cousin)으로 언급함

<그림 10> 지역공동체와 사회적 자본의 관계

◦ 결과적으로 지방민주주의 활성화를 위해서는 지역공동체를 형성하는 것이 매우 중요함

2) 사회적 자본의 유형 분류

◌ 사회적 자본의 유형 분류의 배경

◦ 아래 그림에서 보여주는 것과 같이 분석적 차원에서 사회적 자본은 다양한 유형으로 분류됨

◦ 특히 지역공동체의 관점에서 중요한 것은 ‘수평적’ 사회적 자본과 ‘수직적’ 사회적 자본임. 구체적으로 특정집단 구성원의 강한 사회적 유대 또는 결속력이 해당 집단 구성원에게는 유익한 자원으로 활용될 수 있는 반면, 그러한 집단의 배타성이 전체사회에는 해로울 수 있다는 반성 속에서 사회적 자본은 추가적으로  ‘가교적(bridging)’, ‘연계적(linking)’ 사회적 자본에 주목하게 됨(Stone and Hughes, 2002; Woolcock, 1998)

<그림 11> 사회적 자본의 유형 분류

자료: Villalonga-Olives and Kawachi(2014)

<그림 12> 사회적 자본의 유형과 특징

(1)  결속적 사회적 자본

◦ 우선 결속적 사회적 자본은 폐쇄된 네트워크에서의 구성원간 관계를 강조하고, 내부결속에 초점을 둠. 같은 동네 주민 사이의 강한 유대와 신뢰가 예가 될 수 있음

◦ 주민의 통합, 공동체로서의 건전성을 조장한다는 면에서 결속적 사회적 자본은 그 자체로서도 의미가 있지만, 복지, 경제, 치안 등의 측면에서 주민들의 관계자원을 동원할 수 있다는 면에서 도구적 가치를 가짐

◦ 또 다른 측면에서 결속적 사회적 자본은 다른 지역사회와 서비스공급자와 관계를 맺기 위해 필요한 자신감, 신뢰 및 역량을 키울 수 있다는 점에서 의미를 가짐

◦ 결속적 사회적 자본은 ‘사회적 접착제’(social glue) 또는 ‘사회적 지지’(social support)와 같은 것이어서 ‘그럭저럭 살아나가는 것’(getting by)에 큰 도움이 될 수 있음

◦ 하지만 지역사회가 ‘앞서 나가기’(getting ahead) 위해서는 더 광범위한 사회적 자원을 필요로 한다는 면에서 문제해결을 위한 충분조건은 될 수 없음

(2) 가교적 사회적 자본

◦ 결속적 사회적 자본의 폐쇄성을 보완하기 위하여 등장한 개념이 가교적 사회적 자본임

◦ 가교적 사회적 자본은 특정 지역공동체의 고립과 배제를 극복하고, ‘앞서 나가기’위해 필요한 사회적 자원으로서 종종 사회적 지렛대(leverage)’ 또는 ‘사회적 윤활유’(social oil)에 비유됨

◦ 가교적 사회적 자본은 내부결속보다는 비록 ‘약한 유대’(weak ties)라 하더라도 외부와의 네트워크 형성과 거기서 파생하는 다양한 자원에의 접근가능성을 강조함

◦ 일반적으로 서로 다른 지역공동체 또는 배경이 다른 집단 또는 세대들 사이의 네트워크와 사회적 유대에 초점을 둠.

◦ 가교적 사회적 자본의 형성을 위해서는 서로 다른 배경을 가지고 있거나 서로 다른 지역공동체에 살고 있는 사람들이 공동의 목적을 위해 함께 참여하고 소통하며 연계되는 계기를 만드는 것이 중요함

◦ 아래 그림은 결속적 사회적 자본과 가교적 사회적 자본을 동시에 적용했을 때 사회(지역공동체)의 성격을 보여주고 있음

<그림  13> 결속적․가교적 사회적 자본과 지역공동체의 특징

(3) 연계적(수직적) 사회적 자본

◦ 연계적 사회적 자본은 권력자와 비권력자, 정치적 엘리트와 공중, 또는 사회계급 사이의 네트워크와 유대와 같이 수직적 연계를 강조함

◦ 연계적 사회적 자본은 자원과 권력의 비대칭적이고 수직적인 관계에 초점을 둔다는 면에서 수평적 성격의 가교적 사회적 자본과는 구분되지만 넓은 의미의 가교적 사회적 자본의 특별한 형태로 간주할 수 있음

◦ 지역공동체 맥락에서 연계적 사회적 자본은 특정 지역공동체(구성원)와 자원과 권력을 가진 공공기관 또는 정책결정자 사이의 공식적 또는 비공식적 네트워크 및 유대에 초점을 두게 됨

◦ 지역공동체는 연계적 사회적 자본을 통해 정부자원에 접근하는 것이 가능하게 되고, 정책결정자의 의사결정이나 행위에 영향을 미칠 수 있게 됨

◦ 연계적 사회적 자본의 부정적 측면을 지적하기 위해 Putnam(2004)은 주민에 ‘반응하는’(responsive) 연계적 사회적 자본과 ‘반응하지 않는’(unresponsive) 연계적 사회적 자본을 구분할 것을 제안함. 반응하지 않는 형태는 권력자가 자신의 편의를 위해 주민을 통제하는 네트워크로서 연고주의, 부패, 억압으로 이끌 수 있는 반면, 반응하는 연계적 사회적 자본은 지역사회들과 공식기관들의 대표들 사이의 존중하고 신뢰하는 유대를 촉진할 잠재력을 가짐

◦ ‘반응하는’ 연계적 사회적 자본은 권력 또는 자원을 가진 자의 ‘합리적 이기심’(rational self ◦interest)이 상호존중 또는 도덕적 평등과 같은 규범을 통해 견제되고 상쇄되는 것을 전제로 함(Halpern, 2005)

◦ 연계적 사회적 자본의 형성을 위해서는 공공분야와 지역사회분야의 분류를 뛰어넘어 하나의 네트워크 안에서 정책결정과 서비스 전달을 위한 참여적 거버넌스의 형태로 시민과 공직자가 연결되는 과정이 중요함. 즉, 정부 의사결정에 시민들이 직접 기여할 수 있는 기회뿐만 아니라 공동의 책임감과 상호신뢰를 형성할 수 있는 시민과 정부 사이의 사회적 접촉 기회를 확대할 필요가 있음

◦ 아래 그림은 지방정부를 포함한 국가조직의 역량과 연계적 사회적 자본의 관계를 보여줌

<그림 14> 정부와 연계적 사회적 자본과의 관계

3) 사회적 자본 유형에 따른 지역공동체 관계의 특성

◌ 아래 그림에서 보여주는 것과 같이 사회적 자본의 유형을 통해 지역공동체가 지향하는 관계의 특성을 파악할 수 있음

◦ 우선적으로 결속적 사회적 자본(네트워크)은 비교적 동질적 주민들이 모여 사는 동네 또는 마을과 같은 지역단위 내분의 주민관계에 초점을 둔 것으로 볼 수 있고, 가교적 사회적 자본(네트워크)은 다소 이질적인 지역공동체들 사이의 교류를 통해 강한 유대는 아니더라도 관계망과 어느 정도의 신뢰수준을 유지하는 것을 의미함

◦ 마지막으로 연계형 사회적 자본은 결속과 가교의 사회적 자본을 통해 역량을 형성한 지역공동체가 정부가 마련한 제도적 참여를 통해 형성된 정부와의 관계를 의미하는 것으로, 해당 참여제도는 최근 강조되는 시민사회와 정부와의 ‘협력적 거버넌스’(collaborative governance)의 의미를 가짐

<그림 15> 사회적 자본 유형에 따른 지역공동체 관계의 초점

<그림 16>  사회적 자본 유형에 따른 지역공동체 관계의 특징

자료: University of Minnesota(2008)를 응용

제2절 충남형 주민자치회 모형

1. 사회적 자본 형성 관점의 주민자치회 역할

◌ 지역공동체 영역에서의 역할과 정부와의 관계 영역에서의 역할을 구분하고, 각각의 영역에서의 사회적 자본 형성을 위한 역할에 따라 주민자치위원회 모형을 도출함

◦ 지역공동체 영역의 역할은 정부와는 독립된 ‘민초의 공간’(popular space)에서 결속적 사회적 자본과 가교적 사회적 자본 형성의 역할을 수행함

◦ 정부와의 관계 영역(거버넌스 영역)에서는 ‘초대된 공간’(invited space)으로 상징되는 정부의 각종 참여제도의 참여를 통해 가교적 사회적 자본의 특별한 형태인 ‘연계적’ 사회적 자본 형성의 역할을 수행함

<그림 17> 사회적 자본 관점의 주민자치위원회 역할

- 지역공동체 영역에서의 모형을 ‘공동체역량강화’와 ‘공동체파트너십’ 모형으로 부르고, 공동체파트너십 모형의 경우 ‘마을(지역) 가교형’, ‘주민조직 가교형’, ‘계층 가교형’, ‘세대 가교형’ 등으로 분류함

- 거버넌스 영역에서의 모형을 ‘공동체참여제도’ 모형으로 부르고, 정부가 제공할 수 있는 참여제도의 분류를 활용한 하위모형들을 도출함. <그림 18>의 분류를 참고해 공동체참여제도의 하위모형을 상담형, 공동생산형, 공동결정형 등으로 분류할 수 있을 것임

<그림 18> 초대된 공간의 참여유형 및 제도

자료: Pretty(1994)를 응용함

2. 충남형 주민자치회 모형

1) 기본모형

◌ 충남형 주민자치회의 기본 모형을 제시하면 아래 그림과 같음

<그림 19> 충남형 주민자치회 기본모형

◌ 분석적 또는 전략적 차원에서 주민자치를 두 가지 이상형(理想型)으로 분류하되, 바람직한 주민자치 제도화는 두 유형의 유기적 연계노력으로 간주할 수 있음

◦ 첫째, 주민들이 ‘민초의 공간’에서 주민의 조직화를 통해 지역공동체를 형성하고, 정부와는 독립적으로 지역문제를 스스로 해결하는 ‘자율형’ 주민자치임

◦ 둘째, 지역공동체 대표 또는 조직이 행정과정(의사결정 및 집행)에 참여하면서 지역문제를 정부와 대등한 관계에서 함께 해결해가는 ‘민관협치형’ 주민자치임

◌ <그림 19>은 두 모형 사이의 바람직한 관계를 도형화한 것으로, 우리사회 지방자치를 특징짓는 단체자치가 정부와의 관계에 초점을 두고 중앙정부로부터의 하향식 접근을 택하고 있다면, 주민자치는 철저하게 주민으로부터 시작하는 상향식 접근을 취해야 함

◌ 주민자치는 단체자치와는 달리 철저히 지역주민의 유대와 정체성에 바탕을 둔 지역공동체를 기반으로 이루어짐

◦ 따라서 견고한 주민자치 기반을 만들기 위해서는 지역공동체를 회복하거나 형성하는 일이 우선되어야 함

◦ 지역공동체 기반 없이 단순히 정부가 임명한 주민대표를 읍․면․동에 내세워 주민자치를 추진한다면, 기존 주민자치위원회에서처럼 친목조직으로 전락하거나 정부의 하위조직처럼 움직일 가능성이 높음

◌ 다음으로 지역공동체는 어느 단위(규모)에서 형성되기 쉬운지를 살펴볼 필요가 있음

Somerville(2011)은 동네규모에 따라 주민의 상호작용이 달라지고, 다양한 동네거버넌스 형태가 나타날 수 있다는 점에서 동네의 ‘다중규모성’(multiscalarity)에 주목한다. 뒤따르는 논의는 Somerville(2011: 89-94)이 제시한 인구기준에 따른 동네규모와 거버넌스와의 관계를 참고한 것이다.

◦ 우리나라 읍과 행정동의 경우 평균인구가 2만 명 안팎이고, 지리적 규모도 무척 커서 선진국 기준에 따르면 동네라기보다 도시에 가까움

◦ 특히 주민자치가 필요로 하는 지역공동체 기반은 행정편의를 위한 행정구역(읍․면․동 또는 통리)이 아니라 주민들이 자연스럽게 인식하는 동네단위가 되어야 함

◦ 비교적 인구가 적은 면 지역을 제외하고는 읍 또는 행정동보다 작은 규모에서 지역공동체가 형성될 가능성이 높음

◦ 마을만들기 같은 공동체형성 사업의 경우 행정구역 중심의 작위적 공간이 아니라 주민들에게 친숙하고 자연스러운 공간단위가 중요해지는 이유임

◌ 지역공동체와 정부가 만나서 함께 의사결정과 서비스전달을 논의하는데 용이한 접점은 자연스럽게 최하위 행정조직이 위치한 읍․면․동임

◌ 하지만 읍․면․동은 주민 모두가 참여하기에는 규모가 너무 크고 다양한 지역공동체가 존재할 가능성 때문에 지역공동체의 주민대표를 통한 참여가 현실적 의미를 갖게 됨

◌ 이때 상향적․통합적 주민자치 관점에서 보면, 마을만들기 같은 공동체운동(사업)에 참여한 주민리더가 읍․면․동 수준의 주민대표로 참여하는 것이 바람직함

◌ 역으로 주민자치회 위원들은 마을만들기 같은 자율형 주민자치 활동에 적극 개입함으로써 지역주민들로부터 주민자치회 조직의 필요성에 대한 규범적 정당성을 확보해나갈 필요가 있음

◌ 공동거버넌스 관점에서 주민자치를 바라봤을 때, 주민자치회 제도화노력의 핵심은 지방정부와 지역공동체 주민(조직)대표의 대등한 관계형성을 위한 실질적 제도 도입이라고 해도 과언이 아님

◌ 이러한 맥락에서 주민자치회가 ‘초대된 공간’에서 실제 지역공동체 대표로서 영향력을 행사할 수 있는 의미 있는 제도가 도입되어야 함

◦ 구체적으로 주민참여예산제, 동네발전기획과 같은 실질적 제도가 읍․면․동 단위에서 주민자치회와 연계해 추진될 필요가 있음

◦ 뿐만 아니라 근본적으로 읍․면․동 주민자치가 의미를 가지려면 다양한 사무가 읍․면․동 단위에서 결정되고 집행될 수 있도록 읍․면․동의 기능강화와 분권이 전제되어야 함

◌ 앞서 논의한데로 주민자치위원의 역할은 사회적 자본의 유형과 연관해 생각해 볼 수 있음

◦ 우선 자율형 주민자치의 관점에서 주민자치위원은 해당 동네 내부 주민들 사이의 ‘결속적 사회적 자본’ 형성에 우선적 초점을 둘 수 있음

◦ 한편, 주민자치회 같은 읍․면․동 단위 주민조직의 참여를 통해 주민자치위원은 작은 동네단위 마을만들기가 낳을 수 있는 폐쇄성 및 집단이기주의를 완화하고 상위단위에서의 연대와 유대를 동시에 고려하면서 마을과 마을을 잇는 ‘가교적 사회적 자본’ 형성을 기대해볼 수 있음

◦ 마지막으로 주민자치위원들은 민관협치제도를 통해 지역공동체와 지방자치단체의 연결고리 역할을 수행하고 정부신뢰 회복에 기여함으로써 ‘연계적 사회적 자본’을 형성하는 역할을 수행할 수 있음

2) 충남형 주민자치회 모형의 원리와 세부모형

◌ 충남형 주민자치회 모형의 원리와 세부모형을 제시하면 다음 표와 같음

<표 3> 충남형 주민자치회 모형의 원리와 세부 모형

공간	민초의 공간						초대된 공간
주민참여 성격	수평적 참여						수직적 참여
관계형성 초점	주민간 관계						정부와의 관계
동네규모	읍면동 하위 단위	읍면동					읍면동/시군구
지향하는 지역 공동체 성격	강한 공동체	확대된 공동체					거버넌스 참여주체로서의 공동체
사회적 자본의 초점	결속적	가교적(교량적)					연계적
주민 자치회 (역할) 모형	공동체 역량 강화	공동체 파트너십					공동체 참여제도 (민관협력)
		마을 가교형	조직 가교형	사회 계층 가교형	세대 가교형	기타	상담형	공동 생산형	공동 결정형
초점	작은 지역 단위 (마을) 주민 내부 결속에 초점	마을간 지역간 도농간 연계에 초점	지역내 다양한 이질적 집단간 연계에 초점	사회 계층간 연계에 초점	지역내 세대간 소통과 연계에 초점	읍면동 단위 다양성의 포용에 초점	지자체 자문과 주민 의견 전달	정부 사업 지원 및 위탁 사업 수행	주민참여예산제 / 공동체기본계획 등
지역사례	광주 두암 2동, 부산 충무동, 남부민2동	충북 옥천 안남면, 광주 일곡동	충남 천안 원성 1동, 대구 대명 2동, 서울 중곡 4동	부산 장림 2동	광주 화정 1동, 경기 남양주시 평내동	-	기존 관행적 모형	충남 천안 원성 1동 (안전)	충남 당진시, 경기 부천시 송내 2동, 중1동

제5장 충남형 주민자치회 시범적용 실시계획

제1절 주민자치회 시범사업 준비

1. 시범사업 추진목적

◌ 충남형 주민자치회의 성공적 모델 정립

◦ 사업시행 전 과정 모니터링 및 성과평가를 통한 성공적 주민자치회 모범사례 제시

◌ 향후 충남형 주민자치회 전략∙활성화 계획 수립의 중요 기초자료로 활용

◌ 다양한 성공사례를 통한 지속가능한 주민자치회 유도

2. 공모방식 활용

◌ 공모를 통한 주민참여 도모 및 주민의 공감대 형성

◦ 공개 선정을 통한 선정과정의 투명화

◦ 선정절차에 대한 부작용 최소화

◌ 공모과정을 통한 주민 공감대 형성으로 주민자치회에 대한 시민들의 인식전환 유도

3. 민관합동 선정위원회 구성 및 선정

◌ 민관합동 선정위원회 구성

◦ 관련 부처, 학회, 공공기관 등의 추천을 통해 전문분야 10명 내외의 선정위원회 구성

◦ 평가세부절차 등은 선정위원회에서 정함

◌ 공모평가를 통한 선정

구분

주요 내용

비고

공모단계

◦ 응모자격: 주민자치회 대표

◦ 응모자(주민자치회 대표)는 시범사업 지역 선정을 요청하기 전에 주민과 관계 전문가 등으로부터 의견수렴 절차 이행 선행

◦ 공모 접수 이전 설명회 개최

선정평가 단계

◦ 평가위원회: 전문분야/지역 등을 고려 10명 내외 평가위원회 구성

◦ 평가시행: 서면평가(70%), 현장평가(30%)

- 예비검토: 유형별 주민자치회 지정요건 충족 여부, 관련서류 등 검토

- 서면평가: 평가위원회에서 평가, 유형별 지정개수의 2배수 내외 선정

- 현장평가: 평가위원 직접 방문, 최종안 마련

◦ 평가항목(안)

충남형 주민자치회 시범사업으로서의 적정성	25점
읍면동의 추진역량	20점
주민의 추진역량 및 참여도	25점
사업의 파급효과	20점
지역의 사회자본 형성 미흡도	10점

선정

및 워크숍 실시

◦ 세부모형별 최소 2개 지역, 총 20개 내외 지역 선정

◦ 대상지역 관계자 워크숍 실시

<그림 20> 시범사업 추진 절차

제2절 시범사업 대상 주민자치회 구성 및 운영계획

1. 공동체 역량강화 모형의 운영방식

1) 주민자치회 구성

◌ 구성의 원리

◦ 동네 또는 마을 단위 활성화에 관심을 가지고 주민결속에 헌신할 수 있는 역량을 가진 사람으로 구성. 지역대표성 보다 활동성과 실천성에 초점을 둠

◌ 공모위원선정

공모방식에서 선정위원회를 시장·군수로 하게 되면 지역의 현실과 거리가 먼 사람이 위원으로 참여하게 되어 실천성이 떨어지는 문제점이 지점됨

◦ 공모위원 선정기준: 지역사회 활동역량(네트워크, 시간적 여유, 평판)을 기준으로 선정

◦ 선정위원회: 지역사정을 잘 아는 읍·면·동장, 각 사회단체장(시민단체 포함), 전 주민자치위원장으로 구성하여 지역에서 적극적으로 활동할 사람이 위원으로 선정되도록 함

◦ 지역별, 권역별 배분이 필요

◦ 여성, 청년 리더의 포함

○ 당연직 위원의 범위

◦ 지역사회의 토착리더를 발굴한다는 관점에서 점근해야 함. 지역별·권역별 주민추천을 통해 위원을 임명함

◦ 도시지역의 경우 동네 또는 마을 단위 활성화를 위해 아파트의 대표자회의 회장을 당연직 위원으로 포함하는 방안을 고려

○ 분과위원회 구성

◦ 지역별 분과위원회를 구성하여 지역의 결속증진을 위한 사업을 수행함

2) 주민자치회의 역할과 기능

○ 핵심역할

◦ 읍·면·동 보다 작은 규모의 동네에서 주민들의 내부 결속을 형성하고 유지하는 역할을 수행함

◦ 다만, 구체적인 역할과 기능은 주민들 전체가 모일 수 있는 주민총회를 개최하여 결정함. 즉, 주민총회에서 주민자치회의 비전, 역할과 기능을 설정하는 것을 기본으로 함

○ 수행기능 예시

◦ 마을만들기, 아파트 공동체 동

◦ 마을축제, 마을기업

◦ 특정 동네 또는 마을 단위 갈등중재(주민자율갈등조정위원회)

◦ 마을 북카페 만들기 및 운영

◦ 마을소식지만들기

◦ SNS를 활용한 주민과의 소통 글

◦ 지역노인요양시설 운영

2. 공동체 파트너십 모형의 운영방식

1) 주민자치회 구성

○ 구성의 원리

◦ 이, 통 이기주의를 극복하고 읍·면·동 단위 전체를 아우르는 역할을 담당할 수 있는 사람을 위원으로 위촉. 포괄성과 관용성을 중요한 구성의 원리로 함

○ 공모위원 선정

◦ 공모위원 선정기준: 이·통을 넘어선 읍·면·동 단위에 대한 관심과 이해를 가진 사람, 공모위원에는 개발위원회, 새마을 부녀회, 새마을지도자회 등의 자생단체 회원에게 가점을 부여하여 우선 선정하도록 함.

◦ 선정위원회: 지역사정을 잘 아는 읍·면·동장, 각 사회단체장, 전 주민자치위원장으로 구성하여 지역사회의 이기주의를 극복하고 연대와 협력을 이끌어 낼 수 있는 위원을 선발하도록 함

○ 당연직 위원의 범위

◦ 지역 간 가교적 역할을 수행하기 위해서 3-4개의 이·통을 분류하여 권역별로 이장·통장의 추천을 받아서 임명하고, 자생단체 대표의 당연직 포함을 검토.

○ 분과위원회 구성

◦ 이·통 주민간의 네트워크 형성 및 화합을 지향하기 위한 “주민 통합지향 분과위원회”를 구성함

2) 주민자치회의 역할과 기능

○ 핵심역할

◦ 읍면동 보다 작은 동네 단위 지역공동체가 낳을 수 있는 폐쇄성 및 집단이기주의를 완화하고 마을과 마을을 잇는 가교적 역할에 초점을 둠

○ 수행기능 예시

◦ 읍·면·동 단위의 중장기 발전계획을 수립하는 역할

◦ 지역현안 사업

◦ 자생단체 통합 및 연합사업

◦ 도시와 농촌간의 연계 사업

◦ 취약동네와 부유동네 연계사업

◦ 읍·면·동 단위 갈등중재

◦ 읍·면·동 단위 축제 및 세대 간 연계사업

3. 공동체 참여제도 모형의 운영방식

1) 주민자치회 구성

○ 구성의 원리

◦ 주민자치회가 주민참여 예산제와 같은 공동의사결정과정에 참여하게 되기 때문에 주민자치회 위원의 지역대표성을 확보할 필요성이 높음. 구성의 핵심원리는 지역대표성, 정부신뢰의 형성에 있음

○ 공모위원 선정

◦ 공모위원 선정기준: 주민의견수렴과 지역사회 의제에 대한 전문성

◦ 선정위원회: 선정위원회 위원장을 시장·군수로 하여 위원의 대표성을 보다 강화할 필요가 있음. 또한 선정위원회에 행정 전문가를 포함시켜 공모위원 중에서 주민의 의견수렴과 지역사회의 의제에 익숙한 리더들이 선정될 수 있도록 함

○ 당연직 위원의 범위

◦ 대의민주주제 대표성을 보완하기 위한 위원을 선정할 필요. 당연직 위원에 마을 만들기와 시민단체에서 활동하는 리더들을 포함시켜 정부의 반응성을 이끌어 내도록 함

○ 분과위원회 구성

◦ 기능중심의 분과위원회를 구성함

2) 주민자치회의 역할과 기능

○ 핵심역할

◦ 정부가 마련한 주민참여제도를 통해 지역공동체와 지방자치단체의 연결고리 역할을 수행하고, 지방정부의 신뢰회복에 기여하는 역할을 수행함

◦ 주민참여예산제에서 지역회의 역할을 주민자치회에 맡기려면 결속형과 가교형 모형이 어느 정도 성숙된 단계에서 하는 것이 바람직함

◦ 주민들의 결속이 이뤄지지 않고 지역이기주의가 심한 상태에서 예산배분의 문제를 논의하게 된다면 부정적인 결과들이 발생할 가능성이 높음

○ 수행기능 예시

◦ 공동의사결정(동네기획, 주민참여예산제 등)

◦ 공동생산(복지, 치안, 보건, 환경, 안전 등)

◦ 위탁사업

◦ 행정에 대한 정보전달 및 상담

<표 4>  주민자치회 구성 및 운영계획

		공동체 역량강화 모형	공동체 파트너쉽 모형	공동체 참여제도 모형
주민자치회 구성	구성의 원리	활동성, 실천성	포괄성, 관용성	지역대표성, 정부신뢰형성
	공모위원 선정기준	- 지역사회 활동역량(네트워크, 시간적 여유, 평판)의 보유정도 - 토착리더의 발굴에 초점 - 지역별, 권역별 배분 고려 - 여성, 청년리더 포함	- 지역사회 전체를 포괄하는 관심과 이해를 지닌 사람 - 기존의 자생단체 회원에게 가점부여	- 전문역량(주민의견수렴, 지역사회의제 이해정도, 민관소통능력) 보유정도
	선정위원회 구성	- 읍·면·동장을 위원장으로 함 - 지역사회의 이해정도가 높은 읍·면·동장, 사회단체장, 전 주민자치위원장으로 구성	- 읍·면·동장을 위원장으로 함 - 지역사회의 이해정도가 높은 읍·면·동장, 사회단체장, 전 주민자치위원장으로 구성	- 시장·군수를 위원장으로 함 - 선정위원회에는 행정전문가를 포함시켜 위원의 전문역량을 평가할 수 있도록 함
	당연직 위원의 범위	- 토착리더의 발굴을 위해 지역·권역별 주민추천에 의한 위원임명 - 도시지역은 아파트 대표자회의 회장을 위원으로 포함하는 방안	- 3~4개의 이·통을 분류하여 권역별 이·통장의 추천을 받아 임명 - 자생단체 대표를 당연직 위원으로 포함	- 대의민주제 대표성 보완을 고려한 위원 선정 - 마을만들기 및 시민단체 리더의 당연직 포함
	분과위원회 구성	지역중심 분과위원회	주민통합지향 분과위원회	기능중심 분과위원회
주민자치회의 역할과 기능	핵심 역할 핵심역할과 기능은 제시된 것 이외에도 주민총회를 통해 주민자치회의 비전, 미션의 정립과 함께 도출하는 것을 기본으로 함	읍·면·동의 보다 작은 규모 동네의 주민 내부 결속을 형성하고 유지하는 역할	읍·면·동 보다 작은 동네단위 지역공동체가 낳을 수 있는 폐쇄성 및 집단이기주의를 완화하고 마을과 마을을 잇는 가교적 역할을 수행	정부가 마련한 주민참여 제도를 통해 지역공동체와 지방자치단체의 연결고리 역할을 수행하고, 지방정부의 신뢰회복에 기여하는 역할
	기능	- 마을만들기, 아파트 공동체 동 - 마을축제, 마을기업 - 특정 동네 또는 마을 단위 갈등중재(주민자율갈등조정위원회) - 마을 북카페 만들기 및 운영 - 마을소식지만들기 - SNS를 활용한 주민과의 소통 글 - 지역노인요양시설 운영	- 읍·면·동 단위의 중장기 발전계획을 수립하는 역할 - 지역현안 사업 - 자생단체 통합 및 연합사업 - 도시와 농촌간의 연계 사업 - 취약동네와 부유동네 연계사업 - 읍·면·동 단위 갈등중재 - 읍·면·동 단위 축제 및 세대 간 연계사업	- 공동의사결정(동네기획, 주민참여예산제 등) - 공동생산(복지, 치안, 보건, 환경, 안전 등) - 위탁사업 - 행정에 대한 정보전달 및 상담

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